-Préface

-Préface de l' auteur

-Les Principes

-CHAPITRE I. - La nature juridique des dettes d'État

-CHAPITRE II. - Les bases juridiques du principe de la succession des dettes d' État

-CHAPITRE IV. - Dettes qui ne grèvent pas tout ou partie du territoire de l'État

Seulement les chapitres indiqués ci-dessus sont dispinibles en ligne.

Principaux ouvrages du même auteur :

BANQUE FONCIERE DES PAYSANS, 1883-1910, recherches économiques,
statistiques et financières, Moscou, 1911, p. xn -f 606 (en russe).

LA NOTION DE DROIT FINANCIER ET LA SCIENCE DES FINANCES, YaFOS-

lavl, 1913, p. 42 (en russe).

LA PARTICIPATION DES ORGANES LEGISLATIFS AU CONTROLE DES

BANQUES D'ETAT EN RUSSIE ET A L' ETRANGER, Yaroslavl, 1913,
p. 36 (en russe).

LES ALLEMANDS ET LES CAPITAUX ALLEMANDS DANS L'INDUSTRIE
RUSSE, Saint-Petersbourg, 1913, p. 67 (en russe).

LES BANQUES CENTRALES DE CREDIT ET LES ASSOCIATIONS BANCAIRES,

Saint-Petersbourg, 1914, p. 171 (en russe).

LE FINANCEMENT DE LA RÉFORME AGRAIRE, Petrograd, 1917, p. 57 (en

russe).

LE DROIT DES OBLIGATIONS ÉMISES PAR LES SOCIÉTÉS DES CHEMINS DE

FER EN RUSSIE ET A L' ÉTRANGER, Pètrograd, 1917, p. 47 (en russe).

LA CIRCULATION MONÉTAIRE EN RUSSIE, Petrograd, 1918, p. 123 (en
Russe).

LA BANQUEROUTE D'ETAT, Petrograd, 1918, p. 128 (en Russe).

LA REPARTITION DES DETTES PUBLIQUES EN CAS DE DÉMEMBREMENT

DE L'ÉTAT DÉBITEUR, Berlin, 1923 (Travaux des savants russes à
1'étranger, t. III), p. 158 (en russe).

PROBLEME DER GELDREFORM IN DEN BALTISCHEN STAATEN, Kiel, 1924,

p. 13.
FIXING THE VALUE OF MONEY, Riga, 1925, p. 50.

DIE VERTEILUNG DER SCHULDEN DER OESTERREICHISCH-UNGARISCHEN
MONARCHIE, Kiel, 1926, p. 22.

Ouvrages en préparation :

LES EFFETS DES TRANSFORMATIONS DES ÉTATS SUR LEURS DETTES PU-
BLIQUES ET AUTRES OBLIGATIONS FINANCIÈRES, tome II.

LA Monnaie, recherches économiques, fmancières et juridiques, 3 vo-
lumes.

THE LAW OF PUBLIC DEBTS, Principles, comparative legislation and
jurisprudence.

BIBLIOTHÈQUE DES OEUVRES JURIDIQUES ÉTRANGÈRES

-------------

Le développement des relations financières est un des traits
les plus saillants de la vie moderne des peuples. Le crédit pu-
blic est devenu pour ainsi dire universel. Les emprunts inter-
nationaux sont entrés dans les habitudes de tous les pays,
grands ou petits. Ils se sont multipliés. Les fonds d' États
étrangers donnent lieu à des transactions quotidiennes sur
la plupart des marchés du monde et occupent une large place
jusque dans les portefeuilles les plus modestes.

Effet de l'interdépendance économique des peuples, ce
vaste mouvement de capitaux en détermine à son tour l'ex-
tension et l'intensité. Il conditionne, dans une certaine me-
sure, la politique extérieure et même intérieure de tous les
pays. Il donne naissance à des pratiques, à des institutions
et à des difficultés juridiques nouvelles.

Parmi les problèmes qu'il a posés, un des plus importants
et des plus complexes est assurément celui du sort des dettes
publiques au cas où l' État qui les a contractées subit des
transformations politiques ou territoriales.

Il a offert un intérêt croissant à mesure que les dettes exté-
rieures ont augmenté et que les changements territoriaux sont
devenus plus nombreux et plus étendus. Il s'est présenté
avec une particulière complexité à la suite de la dernière
guerre qui a mis aux prises tant de nations et a bouleversé la
configuration territoriale de nombre d'entre elles.

Il n'est pas étonnant qu'il ait, un peu partout, attiré l'at-
tention des spécialistes du droit financier et du droit inter-
national et inspiré une abondante littérature.

II

Cependant, il n'avait pas encore fait l'objet d'une étude
d'ensemble, à la fois théorique et pratique.

C'est cette lacune que M. SACK a voulu combler. Il y était
préparé par son enseignement à la Faculté de droit de Petro-
grad, par de nombreux ouvrages publiés depuis quinze ans,
où s'est progressivement affirmé sa maîtrise dans l'étude des
grands problèmes économiques et financiers de son pays, par
l'observation des événements qui se sont produits en cette
matière au cours et depuis la guerre mondiale.

Le présent volume donne les résultats de ses recherches et
de ses réflexions sur les dettes publiques. Il sera suivi d'un se-
cond, consacré aux autres obligations financières des États.

Il n'est pas exagéré de dire que M. SACK a rempli la tâche
qu'il s'était fixée avec plein succès : il a réussi à réunir une
documentation d'une rare richesse. Avec la patience d'un
bénédictin laïque et le discernement d'un savant averti, il a
suivi de très près la longue liste des traités d'annexion et de
règlement de dettes conclus depuis 150 ans et analysé une à
une leurs clauses ; il a recherché la manière dont elles ont été
appliquées, les mesures législatives, administratives et judi-
ciaires auxquelles elles ont donné lieu ; il a recueilli et classé
l'opinion de tous les auteurs qui ont écrit sur la matière. Il a
enfin su utiliser cet énorme matériel avec un sens admirable
des nécessités pratiques pour expliquer, jusque dans les
moindres détails, la nature juridique de la succession aux
dettes, les obligations des débiteurs et les droits des créan-
ciers, les rapports entre États successeurs, les modes de ré-
partition entre eux des dettes et les systèmes d'établisse-
ment de leurs quotes-parts.

Quand ce volume sera complété par les tables analytiques
qui accompagneront le volume suivant, il aura la valeur d'un
vaste répertoire que l'on pourra aisément consulter pour
connaître avec profit les règles et les précédents relatifs aux
divers aspects de la matière.

Dès maintenant, il peut rendre les plus grands services.
Il ne projette pas seulement une vive lumière sur les règles
qui régissent la succession aux dettes publiques. Il apporte

III

aussi une très utile contribution à l'étude générale du droit
international en permettant, à l'occasion d'un problème
particulier, d'en marquer les nouvelles tendances.

Son grand mérite, à cet égard, c'est de montrer, avec l'in-
suffisance des doctrines reçues, la nécessité de fournir une
meilleure explication juridique du phénomène révélé, par une
pratique déjà longue, que le poids des dettes publiques doit,
au moment où l'État débiteur disparaît ou est amoindri,
être réparti entre les États qui s'en partagent le territoire.
Les anciennes doctrines avaient perdu de vue que l'obliga-
tion des États successeurs, de même que celle du débiteur
originaire, existe à l'égard des créanciers et non à l'égard de
leur nation. Elles s'étaient laissé influencer par le fréquent
spectacle d'accords intervenant entre gouvernements pour
arrêter, en cas de succession, la répartition des dettes et les
modalités de leur paiement, sans s'efforcer de percer ces ap-
parences pour voir qu'en réalité l'intervention des gouver-
nements ne visait pas la défense de leurs propres intérêts,
masi la protection de ceux de leurs ressortissants. Victimes
de cette illusion d'optique, les auteurs affirmaient qu'en cas
d'annexion partielle les créanciers continuent à n'avoir d'ac-
tion que contre le débiteur originaire, tandis que la contribu-
tion de celui-ci et des États successeurs est seule touchée,
s'analysant à un rapport juridique d'État à État.

M. SACK fait définitivement justice de cette manière de
voir. Il démontre que la nature juridique de la succession
aux dettes repose non sur des rapports entre États, mais sur
les droits des créanciers envers les États acquéreurs du terri-
toire pour le compte duquel la dette a été contractée. La
distinction est importante, car les intérêts des États an-
nexants peuvent ne pas concorder avec ceux des créanciers.

Mais cette constatation faite, il a été fort embarrassé pour
déterminer la nature juridique du principe de la succession.
Les faits le portaient à penser qu'il relève du droit interna-
tional. Cependant, il a été arrêté par l'idée qu'on se fait géné-
ralement de cette discipline qui, appliquée dans le passé aux
seuls rapports des États entre eux, est tenue pour étrangère

IV

aux rapports entre États et individus. Forcé de reconnaître
que le principe de la succession déborde le droit privé, il le
rattache au droit public. Mais, comme il s'agit de rapports
pouvant exister entre un État et les ressortissants d'un autre
État, il se voit obligé d'exclure le droit public national. Et,
cherchant la satisfaction réclamée par la logique du raisonne-
ment, il songe — suivant le procédé des romanistes qui, pour
les contrats ne rentrant pas dans les catégories cataloguées,
avaient inventé celle des contrats innommés — à une disci-
pline nouvelle, hors cadres, sui generis, encore mal définie,
qu'il appartiendrait à l'avenir de formuler et d'établir, et ii
en vient à parler (p. 88) d'un droit supra-étatique.

Or, c'est précisément à ce signe que l'on reconnaît le droit
international. Si l'on n'en convient pas, c'est qu'on reste
prisonnier de la tradition qui ne voit dans le droit interna-
tional que le droit des États. Mais, sous la poussée des faits
modernes, nombreux, concordants, impérieux, une concep-
tion nouvelle, plus élargie, s'impose : derrière les États
apparaissent de plus en plus les individus pour jouer sur la
scène internationale un rôle propre et y revendiquer direc-
tement leurs droits. Le droit international n'est plus seule-
ment le droit des États, c'est aussi, de plus en plus, celui des
rapports entre États et individus et entre individus de natio-
nalité différente.

Il en est ainsi notamment pour les relations particulières
qui, en cas de succession aux dettes publiques, naissent entre
créanciers et États débiteurs.

Ce qui empêche de se rendre complètement compte de la
situation, c'est que les individus ne sont pas encore armés
pour revendiquer directement leurs droits contre les États :
ils sont obligés de se faire représenter et protéger par leurs
gouvernements, qui agissent à leur place et se comportent,
dans ce cas, à peu près de même manière que lorsqu' ils
prennent soin des intérêts publics dont ils ont la charge.

Mais il n'y a là qu'une lacune de procédure, qui, M. SACK
le reconnaît lui-même (p. 233), n' affecte en rien les droits des
créanciers.

V

II l'a si bien senti qu'il en est arrivé — avec une grande
hardiesse de logique — à soutenir (p. 235) que, si les traités
relatifs à la répartition des dettes et à l'établissement des
quotes-parts lient les États contractants entre eux, ils sont
sans valeur juridique à l'égard des créanciers s'ils sont con-
clus au mépris de leurs droits. Ici encore, si les créanciers
sont les ressortissants des États contractants, ils sont désar-
més, et si ce sont des étrangers, ils ne peuvent agir que par
l'entremise de leur gouvernement. Mais la violation de leurs
droits — si elle s'est produite — n'en restera pas moins cer-
taine.

La situation n'en sera en fait changée, la pratique ne sera
d'accord avec la théorie que le jour où, dans une organisation
internationale plus avancée, les particuliers seront admis à
actionner directement les gouvernements devant les juridic-
tions internationales.

Rien ne peut mieux montrer le besoin d'y parvenir que la
patiente et objective analyse de la vie internationale, où
l'individu, appelé à développer son activité, acquiert des
droits dont la protection lui est encore mal assurée.

L'ouvrage de M. SACK marquera, dans l'évolution du droit
international, une date pour avoir fait cette démonstration
au sujet d'un des aspects du crédit public et apporté une re-
marquable contribution à l'étude de la nouvelle branche du
droit des gens qui a été justement appelée le droit financier international.

N. POLITIS.

L'ouvrage que je présente ici résume les résultats d'une étude
détaillée commencée il y a bientôt dix ans : la Révolution russe de
mars 1917 m'a amené à examiner les effets d'une transformation
politique de l'État sur sa dette publique. D'autre part, la décla-
ration du Gouvernement provisoire du 30 mars 1917, qui pro-
clama l'indépendance de la Pologne, a posé devant moi, d'une
façon tangible, la question des effets qu'exercent dans le même
sens les transformations territoriales d'un État.

Mon intérêt pour ces problèmes, le besoin d'en étudier à fond
la nature et la portée juridique et financière n'ont fait que s'ac-
croître à mesure que se déroulaient, dans ma patrie, les événe-
ments successifs de ces dernières années : coup d'État bolche-
vique en novembre 1917, décret du (1^er) 13 janvier 1918 sur l'an-
nulation des anciens emprunts d'État, traités passés par les So-
viets avec l'Allemagne (Brest-Litovsk et Berlin, 1918), puis avec
les nouveaux États de la Baltique (1920-1921), etc.

Ces questions que la vie même ne cessait de poser m'ont
d'abord intéressé à un point de vue essentiellement pratique,
c'est-à-dire au point de vue du problème de la dette russe. C'est
dans ce sens que se sont orientées mes premières recherches. Il en
est résulté deux ouvrages : La banqueroute d'État (Petrograd,
1918) et La répartition de la dette publique (Berlin, 1923), tous les
deux en russe.

A mesure qu' étaient mises en pratique les dispositions respec-
tives des traités de paix qui ont clos la guerre générale, et que,
d'autre part, mon départ pour l'étranger m'eût permis d'ampli-
fier ma documentation, je me trouvai en mesure d'étendre et
d'approfondir le champ de mes recherches pour étudier, sous

VIII

toutes leurs faces et dans toute leur complexité, la théorie et la
pratique du problème juridique et financier qui fait l'objet du
présent ouvrage.

                                              II.

Déjà W. E. HALL, dans son cours bien connu de droit interna-
tional, a dû constater que la question de la succession d'État
ne trouve généralement pas de réponse satisfaisante chez les
auteurs qui ont écrit sur le droit international. « Ils sont incom-
plets et tendent à se copier les uns les autres. » G. JELLINEK était
également d'avis que, « de toutes les questions du droit des gens,
il y en a peu qui fussent aussi peu élucidées que la doctrine de la
succession d'État ».

Et voici qu'au cours de mes recherches j'ai eu la même im-
pression que celle formulée il y a quarante ans par HALL et il
y a vingt ans par JELLINEK : les auteurs les plus érudits, les plus
brillants, qui se sont occupés des problèmes en question, soit
dans leurs cours de droit international, soit dans des monogra-
phies spéciales, sont toujours incomplets, se bornent souvent à
copier leurs prédécesseurs, et leur contribution, si précieuse
qu'elle soit, n'arrive pas à résoudre notre problème d'une façon
satisfaisante.

Cette lacune s'explique, me semble-t-il, par certaines raisons
bien déterminées.

La raison essentielle c'est que les auteurs considèrent généra-
lement notre problème comme une question des rapports entre
États qui relèverait du droit international public ; ils l'envi-
sagent, par conséquent, en partant des méthodes et des règles
de cette dernière discipline et se bornent aux faits et ques-
tions qui, d'après eux, entrent dans ses cadres. Cependant, notre
problème n'est pas une question de rapports entre États, mais
une question des rapports juridiques entre les créanciers de la
dette publique et le nouveau gouvernement (ou les nouveaux
gouvernements) établi sur tout ou partie du territoire de l'ancien
État. Il est évident que les rapports entre des personnes privées
et un gouvernement ne peuvent ressortir au domaine du droit
international public, lequel ne s'applique qu'aux questions rela-
tives aux rapports des États entre eux. Or, donc, du mo-
ment que notre problème ne tombe pas dans le domaine du
droit international public, les principes et règles de ce dernier,

IX

généralement invoqués par les auteurs, ne sauraient, dans l'oc-
currence, être appliqués ni fournir la solution cherchée. On
peut même dire que, du point de vue du droit international
public, il est impossible de trouver une solution juridique posi-
tive de ce problème ; on comprend, par conséquent, que des
internationalistes éminents, tels que W. E. HALL, E. BOREL,
W. SCHŒNBORN, K. STRUPP, en soient venus à conclure que le
droit international ne comporte pas de normes qui puissent
servir de base juridique à notre problème. Quant aux auteurs qui
tendent à admettre pareille possibilité, ils partent des motifs
souvent vagues ou insuffisamment fondés, tels que des considé-
rations de justice, etc., qui n'ont rien à voir à la nature juridique
du problème.

Une autre raison, c'est que les auteurs perdent ordinairement
de vue combien il est indispensable de mettre préalablement en
lumière la nature juridique et financière des dettes d'État en
général et des diverses catégories de ces dettes en particulier, de
même qu'ils ne tiennent pas suffisamment compte de l'évolution
des formes juridiques et financières du crédit public. Il en ré-
sulte non seulement l'impossibilité d'établir, pour la solution du
problème posé, un système juridique adéquat, mais, souvent, des
conclusions franchement erronées en ce qui concerne aussi bien la
question d'ensemble que les diverses questions de détail. Ceci n'a
rien que de naturel, puisque, dans l'occurrence, on commet l'erreur
de formuler des règles d'une portée générale en partant soit des
principes du droit international public, soit des dispositions des
traités internationaux du début du siècle dernier ; or, ces prin-
cipes ne concernent pas directement notre problème et ces traités
ont été déterminés par des conditions juridiques et politiques,
ainsi que par des formes de crédit public foncièrement différentes
des conditions et des formes de nos jours.

Une troisième raison, c'est que notre problème ayant été en
quelque sorte annexé par les auteurs de droit international, son
côté financier a été soit complètement délaissé, soit exposé d'une
façon incomplète et peu satisfaisante. Or, la portée effective de ce
problème réside précisément dans son aspect financier. Toutes les
considérations d'ordre général qui négligent les aspects financiers
du problème demeurent pour ainsi dire dans le vide et perdent
de ce fait une bonne part de leur valeur.

Les auteurs qui ont écrit sur la science des finances ont égale-

X

ment négligé notre problème : il leur était impossible de le faire
tenir dans les cadres habituels d'un cours de législation financière,
car ce problème, bien que d'ordre juridique et financier, n'a rien
à voir à la législation.

Seul le maître éminent de la science des finances française,
M. G. JÈZE, a abordé ce problème en y apportant le talent, l'éru-
dition et la finesse d'esprit qui lui sont propres. Mais, limité par
les cadres d'un cours, il a dû se borner, ainsi qu'il le dit lui-même,
« à un effort de synthèse sur un problème extrêmement difficile et
jusqu'ici traité fragmentairement », et à inviter ceux qui travail-
leront dans le même domaine « à reprendre la question dans son
ensemble ».

III.

Mes recherches m'ont amené à conclure que notre problème est
celui de la succession des dettes (d'État, celle-ci étant une institution
de droit qui comprend aussi bien les cas de transformation poli-
tique que ceux de transformation territoriale des États ; l'une et
l'autre de ces deux catégories de cas, malgré la différence capitale
de leur nature politique et d'importantes particularités juridiques
qui les distinguent, offrent, en effet, en ce qui concerne notre pro-
blème, des propriétés et des traits communs. D'autre part, chaque
espèce de transformation politique ou territoriale présente ses
particularités politiques et juridiques, dont certaines sont essen-
tielles pour notre problème. Je donne dans mon Introduction une
classification de ces divers genres de transformations; j'examine
ensuite, d'un bout à l'autre de mon ouvrage, tel ou tel de ces divers
cas, cherchant à établir les effets juridiques que chacun d'entre
eux exerce sur la solution des différentes questions de détail com-
prises dans notre problème. Je soumets en outre à des exposés et
des analyses distincts les diverses espèces des formations étatiques,
afin de présenter d'une façon aussi précise que possible l'influence
que tel ou tel changement de ces formations exerce sur leur dette
publique.

Cette discrimination entre les divers objets de notre analyse
ne fait cependant que corroborer la thèse que j'ai formulée plus
haut, à savoir que le principe de la succession des dettes d'État
reste toujours le même, que sa nature juridique demeure inva-
riable, quelle que soit la transformation subie par l'État. Il ré-
sulte, notamment, de mon analyse, non seulement qu'il s'agit en

XI

toutes circonstances d'un seul et même principe, mais qu'il ne
saurait en être autrement. C'est ainsi que j'en viens à démontrer
l'erreur des théories qui tantôt ne considèrent pas que la trans-
formation politique constitue un cas de succession des dettes, ou
bien excluent du champ d'action de ce principe les transformations
territoriales ; tantôt, dans les limites de ces dernières, écartent les
cas où l'ancien État amoindri ne cesse pas d'exister ; tantôt, enfin,
éliminent les cas où les pertes territoriales ont été déterminées
par la conquête, etc.

Je considère que notre problème ne saurait être régulièrement
résolu si on ne l'analyse pas dans le plan des rapports juridiques
entre les créanciers et l'État débiteur. Aussi ai-je commencé par
un examen de la nature juridique des dettes d'État. Ma manière
de voir et les conclusions auxquelles j'aboutis se rapprochent sur
bien des points, s'écartent sur certains autres, de celles énoncées
dans les ouvrages de M. JÈZE. C'est en partant de ces conclusions
que j'en arrive à construire le système juridique du problème qui
fait l'objet des présentes recherches ; c'est ici surtout que mes vues
divergent d'une façon plus marquée de celles de l' éminent savant
français.

Je crois pouvoir affirmer que la succession des dettes d'État
est une institution de droit sui generis qui ne ressortit pas au droit
international public, mais au droit public général. Sur ce point,
mes conclusions concordent avec celles de A. RIVIER, E. NYs,
F. LISZT, en partie avec celles de F. HOLTZENDORF. Une pareille
conception est d'une très grande portée. Tout d'abord, elle pose
au premier plan la question des droits acquis des personnes pri-
vées, des droits des créanciers de l'État et des obligations des
gouvernements auxquels échoient les territoires de l'ancien État
débiteur. Ainsi posé, le problème aboutit à des conclusions fon-
cièrement différentes de celles auxquelles on en vient si on l'envi-
sage du point de vue des rapports des États entre eux.

D'autre part, la succession des dettes publiques d'État étant
une institution de droit public, les droits des créanciers et les obli-
gations du gouvernement qui relèvent de cette institution ne
sauraient offrir un caractère aussi absolu et inconditionné que
les droits et obligations ordinaires de droit privé ; telles ou
telles circonstances d'ordre politique, financier ou pratique
peuvent déterminer dans certains cas la portée conventionnelle
des règles en question ; elles doivent être strictement appliquées

XII

lorsque ceci est possible et rationnel ; si leur stricte application
est impossible ou peu pratique, on pourra se borner à les adopter
à titre de principe directeur ; enfin, dans certaines circonstances
déterminées, on pourra, pour de graves raisons pratiques, s'abs-
tenir de leur application, à condition, bien entendu, que les inté-
rêts des créanciers n'en subissent aucun dommage injustifié.

IV.

Le présent ouvrage n'est ni historique ni descriptif ; sa tâche
ne consiste que subsidiairement dans l'analyse ou la critique des
faits et des théories ; elle est essentiellement constructive. Je veux
dire par là que mon intention a été surtout de dégager la struc-
ture de l'institution de droit qu'est la succession des dettes pu-
bliques, de l' ériger en système, d'établir en quelque sorte un code
de règles de droit concernant les effets des diverses transforma-
tions des États sur les dettes de ces derniers.

La tâche est énorme ; les difficultés qu'elle comporte ne le sont
pas moins. Il s'agit, somme toute, de codifier les règles des rap-
ports les plus divers qui surgissent dans les circonstances les plus
variées. La difficulté est d'autant plus grande qu'il nous faut
partir des faits et des données qui datent des époques les plus di-
verses et visent les dettes et les transformations d'États les plus
variées : de la pratique des traités internationaux, de la jurispru-
dence des tribunaux nationaux, des arbitrages internationaux, etc.

L'énormité et la difficulté de la tâche ont déterminé deux traits
particuliers du présent ouvrage. L'un d'eux est d'ordre métho-
dologique, l'autre concerne l'exposé. La méthode que j'ai appli-
quée au cours de mes recherches procède par induction. De l'ana-
lyse des divers cas concrets et de la nature juridique de l'institu-
tion qui fait l'objet de mon ouvrage telle qu'elle nous apparaît
sous ses divers aspects et dans ces manifestations particulières ;
de l'examen du développement historique de cette institution
telle qu'elle a été successivement conçue par le sentiment de droit
du monde civilisé — je passe pour ainsi dire à la construction
architecturale, à l'énoncé d'un système de règles de droit d'une
portée générale suivies de conclusions particulières qui s'en dé-
gagent.

Cette méthode explique le caractère de l'exposé. Toute formule
d'ordre général est aussitôt corroborée par des faits empruntés

XIII

à la pratique internationale ou à la jurisprudence, ainsi que par
des opinions des auteurs, lesquelles, clans notre question, prennent
souvent valeur de faits. J'ai adopté cette manière d'exposer pour
deux raisons. Une discussion purement spéculative, non étayée de
données pratiques, n'aurait eu aucune portée décisive ; elle n'au-
rait fait qu'ajouter une « théorie » de plus à la littérature de la
question. Cependant, mon intention n'était pas de créer une nou-
velle théorie, mais de mettre en lumière la nature d'une institu-
tion de droit déjà existante, qu'il s'agit de ramener à des for-
mules aussi claires et précises que possible. Pour aboutir à ces
fins, non seulement je n'ai pu me passer d'exposer les faits ma-
tériels, mais j'ai dû, autant que possible, les exposer tous, afin
de mettre bien en évidence la portée générale et universelle du
système que j'ai cherché à dégager.

D'autre part, les faits relatifs à notre problème n'ont pas encore
été, jusqu'ici, recensés et réunis sous une forme commode à ma-
nier. Or, ces faits sont très nombreux et les textes respectifs sont
dispersés dans mille sources différentes. Ils restent souvent à peu
près inconnus et, dans nombre de cas, presque, sinon tout à fait,
inaccessibles. Dans ces conditions, il m'a semblé non seulement
utile, mais pratiquement indispensable, d'exposer ou de citer
intégralement tous les faits et documents relevant de notre pro-
blème. Disposés d'une façon systématique, soumis à l'analyse et à
la critique, ces faits me semblent acquérir par eux-mêmes une
grande valeur pratique, devenir dans leur ensemble un véritable
digeste de l'institution de droit qui nous intéresse.

V.

Nul doute que le temps soit venu d'élaborer un système qui
mette en évidence la nature juridique de la succession des
dettes d'État et formule les règles de droit qui en rassortent.
Les dettes publiques ont cessé depuis beau temps d'offrir le
caractère de rares transactions d'ordre privé qui n'intéresseraient
que l'économie intérieure des États. Le crédit public est devenu
un facteur politique, économique et financier de portée mondiale.

Pour remplir ses fonctions sans encombre, sur une large échelle
et avec un maximum d'utilité, le crédit public doit reposer sur
des bases juridiques bien établies. Cependant, ni la teneur, ni
l'étendue, ni la nature des droits et des obligations relevant des

XIV

dettes publiques n'ont été jusqu'à présent précisées d'une façon
incontestable, n'ont obtenu de reconnaissance universelle, indis-
pensable pour consolider les assises juridiques du crédit d'État.

Le crédit public a besoin d'un code à lui. Il ne s'agit pas. dans
l'occurrence, des diverses lois nationales adoptées par tel ou tel
pays en matière de dettes publiques. Il s'agit d'un ensemble de
règles de droit de portée universelle, ayant valeur de normes re-
connues par tous les États civilisés et offrant un caractère pour
ainsi dire supra-étatique : le crédit public doit être doté, pour
ainsi dire, d'une constitution d'ordre international, adoptée par
la famille des nations. C'est là le gage d'un vaste développement
de ses fonctions bienfaisantes, une voie naturelle vers la solida-
rité internationale ; c'est, enfin, un facteur puissant du dévelop-
pement des forces productives du monde entier.

VI.

Le volume que je soumets ici au lecteur est consacré aux dettes
publiques de l'État. Le deuxième volume, que j'espère pouvoir
publier sous peu, examine les autres obligations financières de
l'État : celles résultant des contrats de toutes sortes, des pen-
sions, des dépôts judiciaires et autres, ainsi que les dettes des
entreprises d'État, toutes sortes de garanties délivrées par le gou-
vernement, le papier-monnaie, etc. Le règlement des questions
relatives aux biens, propriétés et entreprises de l'État en cas
de démembrement de ce dernier fera, dans ce deuxième volume,
l'objet d'une étude spéciale, de même que le problème de la
dette russe. Il y sera joint, en outre, un certain nombre d'index
(d'auteurs, de matières, de documents, etc.) relatifs à l'ensemble
des questions traitées dans les deux volumes.

VIL

J'ai puisé une grande partie de ma documentation dans les
bibliothèques suivantes :

BIBLIOTHÈQUE NATIONALE (Paris), BIBLIOTHÈQUE DE LA
CHAMBRE DE COMMERCE (Paris), BIBLIOTHÈQUE DU CENTRE EURO-
PÉEN DE LA DOTATION CARNEGIE POUR LA PAIX INTERNATIONALE
(Paris), BIBLIOTHÈQUE DE LA GRANDE GUERRE (COLLECTIONS
HENRI LEBLANC, Vincennes), BIBLIOTHÈQUE DU BRITISH MU-
SEUM (Londres), BIBLIOTHÈQUE DU PATENT OFFICE (Londres),

PRÉFACE DE L'AUTEUR XV

PREUSSISCHE STAATSBIBLIOTHEK (Berlin), BIBLIOTHÈQUE DE LA
HANDELSKAMMER (Berlin).

Je tiens à remercier ici les personnes qui ont bien voulu mettre
à ma disposition les documents et informations dont j'ai eu be-
soin pour mon travail, à savoir :

MM. le prof. A. ANDRÉADÈS (Athènes), P. APOSTOL (Paris),
le prof. E. BOREL (Genève), P. CHASLES (ministère des Finances,
Paris), R. COUSIN (sous-directeur de l'Association nationale des
porteurs des valeurs mobilières, Paris), le D^r G. DOLZANI (membre-
secrétaire du Sous-comité de la Commission des Réparations)_r
H. E. FISK (Bankers Trust Company, New-York), S. GASELEE
(Foreign Office, Londres), F. GIRAUD (président du Tribunal
mixte, Le Caire), D^r Fr. HONIG (Allgemeine österreichische
Boden-Credit Anstalt, Vienne), Sir Cecil J. B. HURST (légal advi-
ser du Foreign Office, Londres), S. Exc. MEHMED MUNIR bey (mi-
nistre plénipotentiaire du gouvernement de la République turque_r
Berne), P. MILIOUKOF (ancien ministre des Affaires étrangères du
gouvernement provisoire de Russie, Paris), Fred K. NIELSEN
(Counsel du State Department des États-Unis, Washington),
0. PIEST (Disconto-Gesellschaft, Berlin), J. SCHEFTEL (ancien
avocat à la cour de Petrograd, Paris), D^r P. STIASSNY (Vienne),
N. D. STOÏLOF (légation de Bulgarie, Paris), P. TAGER (de l'an-
cien Barreau de Moscou, Paris), J. VERGEOT (Banque ottomane,
Paris).

Je dois les mêmes remerciements aux institutions suivantes :

AGENCE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE (Paris), ASSOCIATION

NATIONALE DES PORTEURS DES VALEURS MOBILIÈRES (Paris),

BANQUE NATIONALE D'AUTRICHE (Vienne), CAISSE COMMUNE DES

PORTEURS DES DETTES PUBLIQUES AUTRICHIENNES ET HONGROISES
ÉMISES AVANT LA GUERRE (Paris), CARNEGIE ENDOWMENT FOR

INTERNATIONAL PEACE (Washington), COMMISSION DES RÉPARA-
TIONS, SOUS-COMITÉ POUR LA RÉPARTITION DE LA DETTE AUTRI-
CHIENNE ET HONGROISE (Paris), CORPORATION OF FOREIGN
BONDHOLDERS (Londres), MINISTÈRE DES FINANCES DE ROU-
MANIE, DIRECTION DE LA DETTE PUBLIQUE (Bucarest), SOCIÉTÉ
DES NATIONS, SECTION ÉCONOMIQUE (Genève), ainsi qu'aux rédac-
tions de la GAZETTE DES TRIBUNAUX MIXTES D'EGYPTE (Alexan-
drie) et de la REVUE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE (Belgrade).

Je suis tout particulièrement obligé à M. L. GODEFROY, Secré-
taire Général du Conseil d'Administration de la Dette Publique
Ottomane (Constantinople), qui a eu l'extrême amabilité de mettre

XVI

à ma disposition une immense quantité de documents inédits
du plus grand intérêt, relatifs à la répartition de la dette otto-
mane. Je dois à sa complaisance d'avoir pu, dans mon ouvrage,
exposer et analyser dans ses moindres détails l'énorme besogne
accomplie d'une façon si brillante par le Conseil de la Dette.

M^me Nadine STCHOUPAK, diplômée à l'École des Hautes
Études à la Sorbonne, a bien voulu se charger de la traduction
française de mon manuscrit. Bien que ses propres préoccupations
scientifiques l'entraînent vers des sujets tout à fait étrangers au
mien, elle a mis autant de zèle que d'habileté à surmonter les diffi-
cultés de la matière et du texte original. Je la prie de trouver ici
l'expression de ma chaleureuse reconnaissance pour l'immense
travail qu'elle a fourni, ainsi que pour les nombreux conseils
qu'elle m'a prodigués au cours de notre collaboration.

M. M. GRINBERG (de 1' « Economie Review » de Londres) a
aimablement revu plusieurs de mes placards. Je le remercie très
cordialement de sa peine et de ses remarques judicieuses.

M. le baron B. NOLDE, ancien sous-secrétaire aux Affaires
étrangères de Russie et professeur de droit international à l'Uni-
versité de Petrograd, a eu la bonté de revoir avec une bienveil-
lante attention une grande partie du présent ouvrage. Je ne sau-
rais le remercier assez des nombreux conseils et observations
dont j'ai bénéficié au cours de nos entretiens.

M. N. POLITIS, professeur honoraire à la Faculté de droit de
Paris, membre de l' Institut de droit international, vice-président
du Curatorium de l'Académie de droit international de La Haye,
etc., a aimablement consenti à enrichir ce volume de sa préface.
C'est pour moi un très grand honneur que de pouvoir présenter
mon ouvrage sous les auspices d'un maître aussi éminent, et l'ap-
pui moral que j'y trouve n'a d'égal que ma profonde reconnais-
sance.

Les transformations des États peuvent se présenter de la façon
suivante :

I. — Changement de la situation politique internationale de
l'État :

1. — État protégé, vassal, etc. — État indépendant.

2. — État membre d'une union, d'une fédération d'États, d'un
État fédéral — État sorti d'une union, d'une fédération d'États,
d'un État fédéral, et vice versa.

II. — Changement de la structure politique intérieure de l'État :

1. — État unitaire — État fédéral.
2. — Monarchie absolue — constitutionnelle — parlementaire.

1

2

Les modifications non fondamentales de la constitution ¹ ou de la
situation internationale de l'État, le changement de nom de l' Êtat (ou
du pouvoir suprême) et les actes ne modifiant pas essentiellement
la situation n'entrent pas sous les rubriques I et II.

En 1832, l'ancienne Colombie s'est divisée en Nouvelle-Grenade, Equateur
et Venezuela. En 1858, la Nouvelle-Grenade prit le nom de Confédération de
Grenade, en 1861 celui d'États-Unis de la Nouvelle-Grenade, en 1886 celui de
République de Colombie.

La principauté de Roumanie fut érigée en royaume le 26 mars 1881, celle du
Monténégro le 29 août 1910.

En Russie, le gouvernement provisoire fut constitué le 15 mars 1917. La
République fut proclamée le 16 septembre 1917 ². Le gouvernement provisoire
fut renversé par les bolcheviks le 8 novembre 1917. En fait, malgré le change-
ment de chef du gouvernement (le prince Lvov, remplacé par M. Kerenski) et
la proclamation de la République, le pouvoir suprême de l'État resta sans chan-
gement, tant qu'il se trouva aux mains du gouvernement provisoire, du 15 mars
1917 au 7 novembre 1917.

Après le coup d'État de novembre 1917, les bolcheviks constituèrent un
« Gouvernement provisoire ouvrier et paysan » ; la R. S. F. S. R. (« République
soviétique fédérative socialiste russe ») ne fut instituée qu'en juillet 1918,
lorsque cette dénomination, la constitution et le pavillon furent fixés par une
déclaration spéciale du Congrès des Soviets.

Le juge anglais J. ROCHE déduit de ce fait la conclusion erronée que les Soviets,
reconnus dans la suite par l'Angleterre, n'existaient pas encore en Russie avant
juillet 1918, mais qu'il y eut seulement un « rebellious military or usurped po-
wer ». Au contraire, la Court of appeal, dans la même espèce, admit avec
juste raison que le Gouvernement soviétique, reconnu par l'Angleterre, était le
même que celui qui existait avant juillet 1918 •'.

Le 30 décembre 1922 fut proclamée PU. R. S. S. (« Union des Républiques
soviétiques socialistes »).

III. — Changement de détenteur du pouvoir suprême sans modi-
fication de la nature de ce pouvoir :

Changement de dynastie, révolution de palais, etc.

Ex. : En France, la dynastie des Orléans succède (1830) à celle des Bourbons
rétablie en 1815. En Serbie, la dynastie des Karageorgevitch succède à celle des
Obrénovitch (1902). En Turquie, révolution jeune-turque de 1908. Au Pérou,
le 3 février 1914 le président fut déposé et exilé ; une assemblée, composée de
représentants des divers partis politiques, prit la charge des affaires en atten-
dant l'élection de son successeur. A Costa-Rica, en janvier 1917, le gouverne-

1. G. BORGEAUD, Établissement et révision des constitutions en Amérique et en
Europe, étude de législation comparée, Paris:, 1893 ; G. ARNOULT, De la révision
des constitutions, 1896 ; Rudolf H. VON HERRNRITT, Die Staatsform als Gegen-
stand der Verfassungsgesetzgcbung und Verfassungsiïnderunç. Vienne, 1901 ;
G. JELLINEK, Verjassungsftnderung und Verfassungswajidlung, cine staats-
rechtlich-politische Abhandlung, 1906 ; W. HILDESHEIMER, Ueber die Revision
moderner Staatsverfassungen, 1918.

2. SAITZEW, Die Verfassungsentwicklung in Russland seit dem Sturzedes Zaren-
tum, Jahrbuch des öffentlichen Rechts, t. XI, p. 284.

3. While, Childe and Beney Ltd. v. the Eagle Star Insurance Company, Kings
bench division, 14 mars 1921, 38, TIMES LAW REPORTS, p. 374.
4. 5 mai 1922, 38, T. L. R., p. 616 et suiv.

3

ment de M. Gonzalez fut renversé par M. Tinoco, qui fit de nouvelles élections
et établit une nouvelle constitution. Voir également les nombreux exemples
fournis par l'histoire du Mexique et des États de l'Amérique du Sud au xix^e
et au xx^e siècle, etc.

On ne fera pas entrer ici les cas de changement « naturel » de la per-
sonne détenant le pouvoir suprême, tels que : succession au trône, con-
formément à la règle établie, dans le cas de la mort ou de l'abdication
du monarque ; élection d'un nouveau président à l'occasion de la mort
ou de l'expiration du mandat du précédent, etc.

IV. — Changement de détenteur du pouvoir suprême et change-
ment de la nature de ce pouvoir :

Monarchie — république, etc.

Ex. : En France, chute de la royauté (1792 et 1848) ; chute du premier (1814)
et du deuxième (1870) Empire, établissement de la République. Établissement
de la République en Portugal (1910),en Chine (1912), en Russie (1917), en Alle-
magne (1918), etc., etc.

V. — Combinaison des cas I et II, I et III, I et IV, IIet III.

B. — TRANSFORMATIONS TERRITORIALES
I. — Diminution du territoire de l'État, ayant pour cause :

1. — L'annexion d'une ou plusieurs parties de son territoire :

a) par un seul État annexant, ou

b) par plusieurs États annexants.

2. — La formation sur une ou plusieurs parties de son ter-
ritoire : 1) seules ou 2) combinées avec tout ou partie du terri-
toire d'un autre État :

a) d'un nouvel État ou

b) de plusieurs nouveaux États.

3. — Combinaison des cas 1 et 2.

Ex. : 1. — a. : Annexion en 1871 de l'Alsace-Lorraine par l'Allemagne ; b. :
annexions après la guerre générale des territoires de l'Allemagne par le Dane-
mark, la Belgique, la Tchécoslovaquie, restitution de l'Alsace-Lorraine à la

France.

2. — a. 1) : Dès 1829, la Grèce forme un État indépendant ; la Bulgarie est
déclarée principauté vassale en 1878 ; a. 2) : la Pologne est reconstituée en 1918
d'éléments détachés de la Russie, de l'Allemagne et de l'Autriche-Hongrie ;
b. 1) : constitution en 1918 d'États baltes (Lithuanie, Lettonie, Esthonie) sur
le territoire de l'ancien Empire russe ; b. 2) : d'après les traités de Saint-Germain
(1919) et de Trianon (1920)), la Tchécoslovaquie fut constituée d'éléments déta-
chés de l'Autriche et de la Hongrie ; le royaume Serbo-Croato-Slovène, proclamé
le 24 novembre 1918, fut constitué de l'ancienne Serbie, des territoires détachés
de l'Autriche-Hongrie, de la Bulgarie et de l'Albanie et du territoire du Monté-
négro.

II. — Disparition de l'État, ayant pour cause :

1. — L'annexion de son territoire :
a) par un autre État (incorporatio) ;

4

b) ou par plusieurs États annexants (divisio).

2. — La formation de nouveaux États sur tout son territoire
(dismembratio).

3. — La formation d'un nouvel État sur le territoire de l'ancien
et sur tout ou partie du territoire d'un autre ou de plusieurs
autres États.

4. — L'annexion d'une partie de son territoire par un autre ou
par d'autres États annexants et la formation sur la partie qui
reste d'un ou plusieurs nouveaux États (sur cette partie seule ou
combinée avec le territoire d'un autre ou d'autres États).

Ex. : 1. — a : En 1866, la Prusse s'est incorporé le Hanovre et l' électorat de
Hesse, le duché de Nassau et la ville libre de Francfort-sur-le-Mein. En 1870,
l'Italie s'est incorporé les États pontificaux. En 1908, annexion de l'État du
Congo par la Belgique. En 1910, la Corée fut annexée par Je Japon. En 1918, la
Serbie s'incorpore le Monténégro, etc. ; b : La Pologne fut divisée en 1795
entre l'Autriche, la Prusse et la Russie.

2. — Selon certains auteurs (v. p. 69) les Pays-Bas ont été scindés en 1830 en
deux États : la Hollande et la Belgique ; (d'après Je prof, baron M. A. Taube ¹)
il fut formé sur le territoire de la Russie, en 1918, de nouveaux États : les So-
viets, les Républiques baltes, etc.

3. — Selon certains auteurs (v. p. 70) le royaume d'Italie.

4. — L'Autriche-Hongrie, traités de Saint-Germain (1919) et de Trianon

(1920).

Aux cas B I 1 et B II 1 répond celui de l'extension du territoire de
l'État annexant, cessionnaire; aux cas B I 2, B II 2 et B II 3
celui de la formation d'un nouvel État, successeur.

Les cas BI sont ceux de la transformation purement territoriale
de l'État. Les cas B II comportent aussi un élément de transfor-
mation politique, car l'ancien État cesse d'exister.
La combinaison des cas A et B I est également possible.
Les cas A III, A IV, B I et B II ont entre eux un trait commun,
à savoir qu'ils comportent un changement de pouvoir suprême :

dans les cas A III, A IV et B II — sur tout le territoire de l'an-
cien État ;

dans les cas B I — sur une partie du territoire de l'ancien État.
La question fondamentale des effets que les transformations
politiques et territoriales des États exercent sur leurs dettes pu-
bliques se pose de la façon suivante :

Lors d'une transformation politique, les dettes d'État contractées
par l'ancien gouvernement passent-elles au nouveau gouverne-
ment? Celui-ci est-il obligé d'assumer l'ancienne dette publique?
Lors d' une transformation territoriale, le nouveau gouvernement,
1. Conférence sur la « Reconnaissance des gouvernements dans Je droit inter-
national contemporain et ses conséquences » faite à l'Institut d'études russe à
Berlin, le 15 mars 1924 ; v. Roul du 19 mars 1924 (en russe).

5

après avoir acquis tout ou partie du territoire de l'ancien État, est-il
tenu d'assumer la dette de ce dernier (la dette totale — en cas d'an-
nexion totale ou une partie de la dette — en cas d'acquisition
d'une partie du territoire de l'ancien État)?

C'est ainsi que se pose la question de la succession des dettes

d'État¹:

dans le cas A — lorsque les limites territoriales de l'ancien État

demeurent sans changement ;

dans le cas B — lors du changement des limites territoriales de
l'ancien État.

Dans les deux cas, il s'agit du même problème, à savoir de la
prise en charge de tout ou partie de l'ancienne dette par le nou-
veau gouvernement ayant étendu son autorité sur tout ou par-
tie du territoire de l'ancien État.

Il va de soi que les transformations politiques et les transformations
territoriales diffèrent les unes des autres au point de vue du droit
public tant par leur nature que par leurs conséquences. Cependant, on
peut relever des traits communs aux unes et aux autres de ces trans-
formations. Ces traits, ainsi que les conséquences qui en découlent pour
la question de la succession des dettes publiques, sont analysés dans
la suite de notre exposé.

La succession des dettes d'État implique la prise en charge :
1° de la dette entière — par le nouveau gouvernement (cas A III,
A IV,B II 1a et B II 3);

2° de la dette entière — par l' ancien et le nouveau (ou les nou-
veaux) gouvernements (cas B I), ou par les nouveaux gouverne-
ments seuls (cas B II 1b, B II 2 et B II 4), qui en assurent le ser-
vice en commun, avec responsabilité solidaire envers les créanciers ;
3° ou bien des parties respectives de la dette — par Y ancien et
le nouveau (ou les nouveaux) gouvernements (cas B I), ou par les
nouveaux gouvernements seuls (cas B II 1 b, B II2 et B II4), sans
responsabilité solidaire envers les créanciers.

Dans les cas 1° et 2° — la question de la répartition des dettes ne
se pose pas (dans le cas 2° seule apparaît celle des règlements in-
térieurs entre les États participant au service commun de la dette).
Elle se pose dans le cas 3° — entre l'ancien État amoindri et les
États successeurs et (ou) cessionnaires ou entre les successeurs et
(ou) cessionnaires.

1. Cette expression — « succession des dettes d'État » — pratiquement assez
commode pour désigner le principe juridique que nous allons analyser dans
la suite de notre exposé, n' est pas du tout exacte : elle est employée ici et ail-
leurs avec toutes les réserves.

6

Le principe de la succession des dettes d'État, sanctionné par le
sentiment de droit de tous les États civilisés du monde et par la pra-
tique internationale des XIX^e et XX^e siècles, est fondé sur la nature
juridique des dettes d'État.

CHAPITRE I. — La nature juridique des dettes d'État

Les dettes d'État sont celles régulièrement contractées par les auto-
rités compétentes du gouvernement régulier de l'État au nom, pour
le compte et dans l'intérêt de l'État.

I. — LES DETTES D'ÉTAT SONT CELLES CONTRACTÉES

PAR UN GOUVERNEMENT RÉGULIER

§ 1

LA NOTION DE GOUVERNEMENT RÉGULIER

On doit considérer comme gouvernement régulier le pouvoir su-
prême qui existe effectivement dans les limites d'un territoire déter-
miné.

Que ce pouvoir soit monarchique (absolu ou limité) ou républi-
cain ; qu'il procède de la « grâce de Dieu » ou de la « volonté du
peuple » ; qu'il exprime la « volonté du peuple » ou non, du peuple
entier ou seulement d'une partie de celui-ci ; qu'il ait été établi
légalement ou non, etc., tout cela n'a pas d'importance pour le
problème qui nous occupe.

Pasquale FIORE ² : « Ce qui intéresse le droit international c'est l'existence
d'un gouvernement régulier, capable de prendre la responsabilité de ses actes ;
mais que ce gouvernement soit libéral, absolu ou despotique, peu importe . »

D^r Luis ANDERSON³ : « A de facto government with suffîcient strength and

1. Nouveau droit international public, 2^e éd., trad. par Ch. ANTOINE, Paris,
1885, t. I, n°322, p. 281.

2. V. aussi A. ROUGIER, Les guerres civiles et le droit des gens, Paris, 1903, p. 49 ;
M.-P. LARNAUDE, Les gouvernements de fait, Revue générale de droit internatio-
nal public (R. G. D. I. P.), 1921, n° 5, IX-X, p. 457 et suiv. ; Charles DE Viss-
CHER, Les gouvernements étrangers en justice, reconnaissance internationale et im-
munités, Revue de droit international et de législation comparée (R. D. I. L. G.),
1922, p. 149-170.

3. Year-book, 1925, Carnegie Endowment for International Peace, p. 105.

7

prestige, in order to maintain order in the interior ot the country and to fulfil
their international obligations, embodies the sovereignty and has the authority
of a state, in the same manner as the legal or de jure government. »

G. WIESSE ^¹ : « La capacidad de un govierno para representa? al Estado en las
relaciones internacionales, no dépende en manera alguna de la legidimidad o
legalidad de su origen. Los cambios que ocurren en la constitucion politica in-
terna o en el personal del gobierno carecen... de influencia en esta cuestion. »

Tant qu'il existe dans un pays un gouvernement exerçant
effectivement un pouvoir suprême et sans qu'il y ait, dans le même
pays, un autre gouvernement qui lui conteste le pouvoir, ce gou-
vernement doit être considéré comme régulier.

La durée de son existence n'a dans l'occurrence aucune portée

décisive.

H. A. ZACHARIAE- estime que pour décider de la régularité d'un gouverne-
ment, il n'importe guère de savoir s'il a existé pendant un laps de temps d'une
certaine durée ; ce qui importe, c'est que le régime en question présente des
caractères de stabilité et d'autorité tels qu'on puisse envisager ses organes
comme détenant en fait le pouvoir vacant par la chute du pouvoir antérieur.

Edwin M. BORCHARD³ : « Considering the characteristics and attributes of
the de facto government, a général government de facto having completely taken
the place of the regularly constituted authorities in the state binds the nation. So
far as its international obligations are concerned it represents the state. »

Dans l'arbitrage ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE DU NORD-MEXIQUE (case901,Stückle
v. Mexico, 1871), au sujet de la prétention d'un citoyen des États-Unis en-
vers le gouvernement du Mexique, datant de l'époque de l'empereur Maximi-
lien (« Maximilien styling himself Emperor of Mexico and being acknowledged
as such by a portion of the mexican population », ainsi que l'expliquait le gou-
vernement républicain substitué à l'impérial), les États-Unis ont cherché à prou-
ver que « although Youkatan (lieu d'origine de la prétention issue d'une affaire
de fournitures) was occupied by a usurper, or troops that fought for him, the
Mexican Impérial Government was, for the time being, the de facto govern-
ment, no other government existing, or no other body of men possessing or wielding
public power or authority, in those régions » ⁴.

Le TRIBUNAL ARBITRAL FRANCE-CHILI, dans sa sentence rendue à Rapper-
schwyl le 5 juillet 1901, a énoncé que la seule question qui importe est de savoir
si « un gouvernement même intermédiaire ou provisoire a fait preuve de vita-
lité et exercé le pouvoir en fait, d'une façon incontestable, sans se trouver en
conflit avec un gouvernement régulier coexistant⁵».

Bien que le gouvernement provisoire russe n'eût existé que pendant

-------------

1. Reglas de derecho internacional aplicables a los guerras civiles, 2^e éd., Lima,
1905, p. 344 (trad. franç., Le droit international appliqué aux guerres civiles, Lau-
sanne, 1898).

2. Zeitschrift fur die gesammte Staatswissenschaft, 1853, p. 79 et suiv.

3. The diplomatie protection of citizens abroad or the law of international daims,
New-York, 1915, p. 207.

4. J. B. MOORE, History and Digest of International Arbitrations, to which the
United States has been a party, Washington, 1906, t. III, p. 2935.

5. Baron DESCAMPS et Louis RENAULT, Recueil international des traités du
XX* siècle, 1901, p. 396.

8

huit mois (de mars à octobre 1917), il fut le gouvernement régulier de
la Russie, unanimement reconnu par la population et les États étran-
gers ; malgré sa faiblesse, il fut Je seul gouvernement du pays, car ce
n'est qu'en octobre 1917 que les bolcheviks réussirent à soulever cer-
taines parties de la flotte et de l'armée et à s'emparer du pouvoir.
Les États suivants eurent une existence de courte durée :
La principauté d'ALBANIE fut instituée par le traité de Londres du 30 mai
1913 ' (Conférence des ambassadeurs du 23 juillet 1913). Le prince de Wied fut
élu, en décembre 1913, au trône albanais, qu'il n'accepta que le 6 février 1914,
après avoir obtenu une avance de 10 millions à compte d'un emprunt qui devait
être garanti par les puissances. Il arriva en Albanie le 7 mars 1914 et dut la
quitter dès le 3 septembre de la même année. Le 23 novembre 1914, Mustafa-
bey était élu président de la république albanaise². Ainsi donc la principauté
n'avait duré que six mois.

Le (9) 22 avril 1918, la diète de TRANSCAUCASIE proclama l'indépendance de ce
pays et la constitution d'une république fédérative comprenant la Géorgie, l'Ar-
ménie et l'Azerbaïdjan. Cette fédération se désagrégea bientôt et, le 26 mai 1918,
le Conseil national géorgien proclama l'indépendance de la GÉORGIE ³, confirmée,
le 12 mars 1919, par son Assemblée constituante. Le 24 décembre 1918, le Com-
missariat du peuple pour les Affaires étrangères de la R. S. F. S. R. se refuse
de reconnaître l'indépendance de la Géorgie. Le 7 mai 1920. un traité est conclu
entre la Géorgie et les Soviets ⁴. Le 27 janvier 1921, la Conférence interalliée re-
connaît de jure l'indépendance de la République géorgienne. Le 11 février 1921,
les troupes des Soviets envahissent la Géorgie ; le 25 février 1921, les autorités
géorgiennes évacuent Tiflis et le 18 mars 1921 le gouvernement national quitte
le pays occupé parles armées soviétiques ⁵. Aux termes du traité du 21 mai 1921⁶,
la Géorgie soviétisée est réunie à la R. S. F. S. R.

L'AZERBAÏDJAN s'est détaché de la République fédérative de Transcaucasie le
28 mai 1918. En 1919, il fut occupé par les Anglais ; en janvier 1920, reconnu de
facto par la Grande-Bretagne, la France et l'Italie ; en avril 1920, il est envahi
par les troupes soviétiques; le 27-28 avril 1920, le gouvernement national de
l' Azerbaïdjan cesse d'existerü ⁷

L'ARMÉNIE s'est détachée de la République fédérative de Transcaucasie le
28 mai 1918. Le 12 janvier 1920, elle est reconnue par le Conseil suprême. En
mai 1920, elle subit une première attaque des Soviets. Le traité de Sèvres avec
la Turquie, du 10 août 1920 ⁸, art. 88-93, sanctionne l'existence de l'Arménie

-------------

1. M. N. R. G., 3 s., t. VIII, p. 16 et suiv.

2. V. sur l'Albanie, D^r Paul GUGGENHEIM, Beitrage zur völkerrechtlichen
Lehre vom Staatenwechsel, Berlin, 1925, p. 15 et 179-182.

3. DÉLÉGATION GÉORGIENNE A LA CONFÉRENCE DE LA PAIX. Mémoire présenté
à la Conférence de la Paix le 14 mars 1919, p. 21 et suiv. ; v. aussi Wl. WOY-
TINSKY, La démocratie géorgienne, Paris, 1920 ; IDEM, Una vera democrazia,
Rome, 1920, p. 243 et suiv.

4. L'internationale socialiste et la Géorgie, Paris, 1921, p. 280 et suiv.

5. ASSOCIATION GÉORGIENNE DE LA S. D. N., Rapport présenté au V^e Congrès
international des associations de la S. d. N., Genève, juin 1921, p. 1-5.

6. Compte-rendu du commissaire des Affaires étrangères, 1920-1921 (en russe),
p. 32.

7. Paul OLBERG, Sovietrusslands Politik im Orient, Archiv für Sozialwissen-
schaft und Sozialpolitik, t. I, fasc. I, 1922, p. 176.

8. M. N. R. G., 3^e sér., t. XII, p. 665 et suiv.

9

comme État libre et indépendant, les principales puissances alliées et associées
passant avec elle, à la même date, un traité spécial. La Turquie attaqua l'Armé-
nie fin septembre 1920 ¹. Le 22 novembre 1920 survient une nouvelle attaque
des troupes bolchevistes et le 30 novembre l'Arménie est soviétisée. Le 2 dé-
cembre 1920, les Soviets concluent avec la République soviétique d'Arménie
une convention qui reconnaît 1' « indépendance » de cette dernière ². Le 17 février
1921, une insurrection éclate en Arménie et, le lendemain, un gouvernement
socialiste est constitué. En mars 1921, les Soviets s'emparent de nouveau du
pouvoir.

Le royaume de Pologne, proclamé par l'Autriche et l'Allemagne le 5 no-
vembre 1916³, le royaume lithuanien proclamé le 9 juillet 1918 par le Conseil
d'État lithuanien ⁴, et la République rhénane, proclamée à Aix-la-Chapelle le
21 octobre 1923, n'existèrent pas en fait. — De même la déclaration faite par le
Gouvernement provisoire russe le 30 mars 1917 ⁵, et proclamant l'indépendance
de la Pologne, occupée alors par les armées allemandes et autrichiennes, n'a pas
constitué par elle-même l'État polonais⁽ⁱ. — La Gramota (message) de la Rada
(Conseil) de la Blanche-Russie proclama le 25 mars 1918 l'indépendance de la
République blanc-russienne. — Le 11 mai 1918, l' « Union des peuples du Cau-
case du Nord » décida de se séparer de la Russie et s'ériger en État indépen-
dant⁷.

Les dettes contractées par un gouvernement régulier tel que
nous venons de le définir sont valables et engagent l'État en
question.

Déjà H. A. ZAGHARIAE, à l'occasion des contestations soulevées en
Allemagne, après la dissolution du royaume de Westphalie, sur la vali-
dité des actes émanant du roi Jérôme, s'était catégoriquement pro-
noncé pour leur validité⁸.

Le même point de vue, à savoir que la capacité d'un gouvernement
de conclure des actes valables et qui engagent l'État ne dépend pas de
la légitimité de son origine, a été adopté par H. B. OPPENHEIM ⁹, J. G.

-------------

1. OLBERG, l. c., p. 182-184.

2. Compte-rendu du commissaire des Affaires étrangères, 1. c., p. 31 ; OLBERG,
l. c., p. 185.

3. N. M. REINCKE, Les actes de la république polonaise, 1918-1921, Varsovie,
1921 (en russe), p. 9 et suiv. ; SCHÄTZEL, Polens Untergang und Wiederauf-
richtung vom völkerrechtlichen Standpunkt, Archiv fur öffsntliches Recht,
t. XV, p. 73 et suiv. ; v. TWARDOWSKI, v° Polen, Wörterbuch des Volkerrechts,
t. II, p. 280 et suiv. ; P. ROTH, Die Entstehung des polnischen Staates, Berlin,
1926.

4. J. EHRET, La Lithuanie, passé, présent, avenir, Paris, 1919, p. 252.

5. Traité conclu par les PUISSANCES avec la POLOGNE, Versailles, 28 juin
1919, préambule, al. 2.

6. Ernst ISAY, Die privaten Rechte und Interessen im Friedensvertrag, 3^e éd.,
Berlin, 1923, p. 2.

7. HAÏDAR-BAMMATE, Le problème du Caucase, extrait de la Revue politique
internationale, Lausanne, novembre-décembre 1918, p. 24.

8. Zeitschrift fur die gesammte Staatswissenschaft, 1853, p. 79 et suiv ; v. aussi
S. BRIE, Légitimation einer usurpierten Gewalt, 1866.

9. System des Völkerrechts, 1844, § 15, p. 141.

10

BLUNTSCHLI¹, K. GAREIS², A. W. HEFFTER — F. H. GEFFCKEN ³,
F. v. HOLTZENDORF ⁴, A. RIVIER⁵, P. PRADIER-FODÉRÉ ⁶, etc.

D^r Luis ANDERSON ⁷ : « The political and légal acts of a général de facto Go-
vernment firmly established are acts of the state ; and the obligations that are
deduced from them are încumbent on the State even in case of a change of Go-
vernment. »

Par contre, de l'avis de J. L. KLUBER⁸ et de Ch. CALVO ⁹. les actes du gou-
vernement intermédiaire seraient nuls, sauf le cas où ils ont été conformes aux
préceptes de la constitution et de l'ancienne administration.

La COUR DE PARIS, 3 février 1817 ^I0, a prononcé que « présomption de dol et de
fraude atteint un contrat volontairement passé avec un gouvernement usurpa-
teur, contrat substantiellement nul suivant les principes du droit public com-
mun aux sujets de toutes les nations ».

La CONSTITUTION DE PÉROU du 10 nov. 1860 (de même dans la constitution
de 1839), art. 10 : « Sont nuls les actes de ceux qui ont usurpé les fonctions
publiques et les emplois confiés sous les conditions prescrites par la constitution
et les lois. »

On trouve des dispositions semblables dans les constitutions de SAN-SALVA-
TOR (art. 69), du HONDURAS (art. 99), du VENEZUELA (art. 104), du CHILI
(art. 151)¹¹.

Le 4 avril 1879 éclata la guerre entre le PÉROU et le Chili. En décembre
1879, le gouvernement légitime du Pérou disparut : Nicolas de Pierola
s'empara du pouvoir et se proclama chef de la République. Il fut en-
suite proclamé tel par les assemblées populaires et le plébiscite du
28 juin 1881 ; ensuite, il renonça à ce titre et fut élu président de la
République par l'Assemblée nationale. Son gouvernement fut reconnu
par l'Angleterre, par la France, par l'Allemagne et la Belgique.

Après qu'il fut renversé, la loi du Pérou du 25 octobre 1886 annula
tous les actes intérieurs de son gouvernement.

-------------

1. Le droit international codifié, trad. de l'allemand par M. G. LARDY. 4^e éd.,
Paris, 1886, §§ 44, 45 et 120, p. 75 et 126.

2. Institutionen des Völkerrechts, Giessen, 1887, § 31, p. 90.

3. Das europäische Völkerrecht der Gegenwart, 8^e éd., 1888, § 188, p. 408 (trad.
franç., 4^e éd., M. BERGSON, Le droit international de l'Europe).

4. Grundbegriffe des Vôlkerrechts (Handbuch des Volkerrechts, t. II), Ham-
bourg, 1886, §21.

5. Principes de droit des gens, Paris, 1896, t. II, p. 121, 441.

6. Traité de droit international public européen et américain, Paris, 1885, t. I,
n^os 153 et 154, p. 268 et suiv.

7. Rapport de M. ANDERSON, ancien ministre des Affaires étrangères de Costa-
Rica, présenté au 3^e Congrès scientifique pan-américain à Lima (20 déc. 1924-
6 janv. 1925) ; v. Year-book, 1925, Carnegie Endowment for international peace,
p. 105.

8. Droit des gens moderne de l'Europe, Paris, 1874. n° 259.

9. Le droit international théorique et pratique, 3^e éd., 1880, t. I, p. 219.

10. Recueil général des lois et des arrêts, t. XII, 2^e partie, p. 393. D'ailleurs,
il s'agit dans l'espèce des opérations « qui offrent des caractères non équivoques
de simulation... par dol et fraude les traites dont il s'agit ont été soustraites
du Trésor de la couronne depuis la cessation du pouvoir de fait do Bonaparte,
dans le but d'assurer à l'usurpateur ou à ses affidés la valeur de ces traites
à leur future échéance », l. c., p. 393 (SIREY).

11. S. GEMMA, Les gouvernements de fait (Académie de dr. international, Re-
cueil des cours), 1924, p. 361.

11

Au cours d'un arbitrage entre la France et le Chili, le TRIBUNAL ARBI-
TRAL, dans sa sentence du 5 juillet 1901, formula au sujet du gouverne-
ment Nicolas de Pierola les considérations suivantes :

« La capacité d'un gouvernement pour représenter l'État dans les relations in-
ternationales ne dépend à aucun degré de la légitimité de son origine... L'usur-
pateur qui détient en fait le pouvoir avec l'assentiment exprès ou tacite de la
nation agit et conclut valablement au nom de l'État des traités, que le gouver-
nement légitime restauré est tenu de respecter...¹. »

Le TRIBUNAL ARBITRAL DE LA HAYE, au cours d'un arbitrage entre la France
et le Pérou, a prononcé, dans sa sentence du 11 octobre 1921, que la loi sus-indi-
quée du Pérou du 25 octobre 1886 importe peu, puisqu'elle ne peut être oppo-
sée aux étrangers qui avaient traité de bonne foi².

En janvier 1917, le gouvernement de COSTA-RICA, sous la présidence
de M. Alfredo Gonzalez, a été renversé par le secrétaire d'État de la
Guerre, Frederico Tinoco, lequel fit procéder à de nouvelles élections et
établit une nouvelle constitution en juin 1917.

Le gouvernement Tinoco fut reconnu par plusieurs États sud-amé-
ricains, ainsi que par l'Allemagne, l'Autriche, l'Espagne, le Danemark.
Il n'a pas été reconnu par les États-Unis, l'Angleterre, la France et
l'Italie et autres.

En août 1919, M. Tinoco quitta le pays et son gouvernement tomba
en septembre 1919. Un gouvernement provisoire rétablit alors l'an-
cienne constitution et fit de nouvelles élections conformément à cette dernière.

La loi n° 41 du 22 août 1922 annula tous les contrats passés entre le
pouvoir exécutif et des personnes privées, avec ou sans approbation
du pouvoir législatif, entre le 27 janvier 1917 et le 2 septembre 1919 ;
elle annula également la loi n° 12 du 28 juin 1919, qui avait autorisé le
gouvernement à émettre seize millions de colones de papier-monnaie.

Dans l'arbitrage entre l'Angleterre et Costa-Rica, touchant les con-
trats sus-indiqués, l'ancien président des États-Unis, William H. TAFT,
établit ce qui suit³ :

« To hold that a government which establishes itself and maintains a peaceful
administration, with the acquiescence of the people for a substantial period of
time, does not become a de facto government unless it conforms to a previous
constitution, would be to hold that within the rules of international law a révo-
lution contrary to the fundamental law of the existing government cannot esta-
blish a new government. »

L'application d'autres conditions que celle que nous avons éta-
blie (p. 6-7) entraînerait la paralysie de tout le système interna-
tional du crédit public, car des jugements arbitraires, variés et
contradictoires sur le caractère de tel ou tel gouvernement (si de
semblables jugements avaient un poids réel dans la question de
la reconnaissance ou non-reconnaissance des dettes comme dettes
d'État) priveraient le monde des bienfaits du crédit public. En

-------------

1. DESCAMPS-RENAULT, Recueil, 1901, p. 394 et 396.

2. The Am. Journ. of Int. Law, 1922, v. XVI, p. 480 ; v. aussi Annuaire Gro-
tius, 1921-1922, p. 249-254 ; R. G. D. I. P., 1922, p. 275.

3. Arbitration between Great Britain and Costa-Rica, The Amer. Journ. of In-
ternat, law, 1924, v. XVIII, n° 1, p. 154.

12

effet, le pouvoir suprême d'un État risquerait toujours de ne pas
satisfaire aux conditions qu'on lui poserait en partant de telle ou
telle conception particulière ; certains gouvernements, reconnus
comme gouvernements réguliers par les uns, ne le seraient pas par
les autres, etc., et les créanciers auraient à subir toutes les con-
séquences fâcheuses qui découleraient de ce fait.

La reconnaissance internationale d'un gouvernement est très
importante. Elle témoigne en quelque sorte que le gouvernement
en question satisfait aux conditions sus-indiquées.

Toutefois, ni la reconnaissance internationale, ni la date de
celle-ci n'ont nécessairement une importance décisive pour notre
problème.

La question de la reconnaissance comporte les éléments suivants dont
il faut tenir compte :

1. — L'objet de la reconnaissance : 1° nouveau gouvernement, résul-
tant d'une transformation politique de l'État ; 2° nouvel État, résul-
tant d'une transformation territoriale d'un autre État ; 3° nouvelles
frontières territoriales d'un État déjà existant et ayant annexé un ter-
ritoire d'un autre État, etc.

2. — La nature de la reconnaissance : 1° de facto, de jure ; 2° absolue,
sous conditions, etc.

3. — Les États ayant reconnu le nouvel état de choses : 1° tous les
États du monde ; 2° les principales puissances du monde ; 3° quelques-
unes des principales puissances du monde ; 4° tous les États voisins ;
5° quelques-uns des Etats voisins ; 6° l'ancien État (amoindri).

4. — La date de la reconnaissance : 1° plus ou moins simultanée pour
tous les États ou pour les principales puissances, etc. ; 2° non simul-
tanée.

La reconnaissance peut être accordée par différents États à des
conditions différentes et à des époques différentes ¹.

Les États-Unis, proclamés indépendants en 1776, ne sont reconnus par l'An-
gleterre qu' en 1783 (traité de Versailles du 3 septembre²). La Grèce, séparée
de la Turquie en 1829 et reconnue par la France, la Grande-Bretagne et la
Russie le 3 février 1830³, n'est reconnue par la Turquie que par le traité de
Constantinople du 23 juillet 1832. La Belgique, qui déclara son indépendance le
16 octobre 1830, n'est reconnue par la Hollande que par le traité du 19 avril
1839⁴. L'Espagne a mis quarante-cinq ans à reconnaître l'indépendance du Pé-
rou (traité du 27 janvier 1865)⁵. Le gouvernement du général Carranza en

-------------

1. VERDROSS, v° Anerkennung der Staaten, Wôrterbuch des Volkerrecht», t. I,
p. 50 et suiv.

2. M. R., t. II, p. 497 et suiv. ; M. R., 2, t. III, p. 553 et suiv.

3. DE CLERCQ, t. III, p. 557 ; M. FLEISCHMANN, Volkerrechtsquellen in Auswahl
herausgegeben, Berlin, 1905, p. 32.

4. M. N. R., t. XVI p. 770 et suiv. ; DE CLERCQ, t. IV, p. 470.
5 M. N. R, G., t. XX, p. 607.

13

Mexique fut reconnu par les États-Unis de facto le 19 octobre 1915 ¹, de jure le
31 août 1917. L'Angleterre reconnut de facto l'Esthonie le 3 mai 1918, la Letto-
nie le 14 novembre 1918, la Lithuanie le 24 septembre 1919 ; la France recon-
nut de facto les mêmes États les 13 mai 1918, 22 octobre 1919 et 11 mai 1920.
Le Conseil suprême les a reconnus de jure le 26 janvier 1922 ². Les États-Unis
ne les ont reconnus de jure que le 28 juillet 1922. Les Soviets furent reconnus
par l'Angleterre de facto le 16 mars 1921, de jure le 2 février 1924, par la France
de jure le 28 octobre 1924 ³.

Il peut arriver que la reconnaissance soit accordée par certaines
puissances et non par d'autres.

Voir l'exemple de Costa-Rica, cité plus haut (p. 11), etc.

Une puissance pourra accorder sa reconnaissance trop hâtive-
ment, sans avoir encore pour cela de raisons objectives.

Les colonies anglaises en Amérique, déclarées indépendantes le 9 juillet 1776,
furent reconnues par la France le 1^er février 1778, au plus fort de leur insurrec-
tion contre la mère patrie. Le 6 février 1778 ⁴, il fut conclu entre les États-Unis
et la France un traité d'alliance. D'après les Américains eux-mêmes, la date pré-
cise de leur indépendance effective est celle du 19 octobre 1781, date do la capi-
tulation de Yorktown. L'Angleterre ne l'a reconnue qu'en 1783.

La Belgique déclara le 16 oct. 1830 ³ son indépendance vis-à-vis de la Hol-
lande, qui fut reconnue en janvier 1831 par la Conférence des grandes puis-
sances, avant même que la Hollande eût reconnu le nouvel état de choses,
renoncé formellement à son opposition ou se fût avouée incapable d'étouffer

l'insurrection ⁶.

Les États-Unis reconnurent l'indépendance du Panama le 13 novembre 1903,
dix jours après sa séparation de la République de Colombie (le 3 nov. 1903) ^7.

Le 24 février 1918, le Comité du Conseil national de l' ESTHONIE proclamait
la république. Le 26 février, Rêvai était déjà occupé par ^]es Allemands. Aux termes
du traité de paix de Brest-Litovsk, du 3 mars 1918⁸, les territoires de Pologne,
de Lithuanie et des gouvernements de Courlande, de Livlande et d' Estlande
étaient détachés de la Russie, l'art. III stipulant que « Deutschland und Oester-
reich-Ungarn beabsichtigen das künftige Schicksal dieser Gebiete im Benehmen
mit deren Bevolkerung zu bestimmen ». Dès le 1^er mars 1918, la France recon-
naissait « provisoirement V Assemblée Constituante de l' Esthonie comme une assem-

-------------

1. FINCH, The recognition of the de facto government in Mexico, The Am. Journ.
of Int. Law, 1916, p. 357 et suiv.

2. V. i. a. A. PIIP, Esthonia and the League of Nations, Transactions of the
Grotius Society, vol. VI, London, 1921, p. 35-45 ; Mc. NAIR, Judicial récognition
of states and governments,British Yearbook of Internat. Law, London, 1921-1922,
p. 60 et suiv.

3. V. LAGARDE, La reconnaissance du gouvernement des Soviets, Paris, 1924.

4. M. R., t. I, p. 701 et suiv. ; DE CLERCQ, t. XV, p. 113.

5. M. N. S., t. III, p. 524.

6. J. DE LOUTER, prof, à l'Univ. d'Utrecht, Le droit international public positif
(Bibliothèque internationale de droit des gens, dir. A. DE LAPRADELLE, publ. de
la Dotation Carnegie pour la paix internationale), t. I, p. 222.

7. John Basset MOORE, A Digest of International Law, as embodied in diplo-
matie discussions, treaties and other international agreements, Washington, 1906,
v. III, p. 53, 55.

8. M. N. R. G., 3^e sér., t. X, p. 773 et suiv.

14

blée indépendante de fait jusqu' à la réunion du Congrès de la paix, qui réglera
le statut futur de l'Esthonie d'après le principe du droit des peuples de disposer
d'eux-mêmes. » De même, la Grande-Bretagne, le 20 mars 1918 '. A cette
époque, il n'existait encore en Esthonie aucune assemblée constituante. Le 3 mai
1918, l' Angleterre accorda sa reconnaissance provisoire «to the Esthonian Natio-
nal Council as a de facto independent body, until the Peace Conférence takes place,
when the future status of Esthonia ought to be settled as far as possible in
accordance with the wishes of the population ² ». Formules analogues dans les
notes de la France du 13 mai-³ et de l'Italie du 29 mai 1918. Les Allemands
en quittèrent l'Esthonie que le 11 novembre 1918. Le Japon ne la reconnut
de facto que le 15 mars 1919. Les États-Unis la reconnurent de jure le 28 juil
let 1922 ⁴.

Le Conseil national de la LETTONIE fut reconnu de facto par l'Angleterre le
14 novembre 1918 ; le 18 novembre 1918, il proclama l'indépendance de la Lat-
via. Peu après, les bolcheviks occupaient Riga, d'où ils furent refoulés quelques
mois après par les Allemands (von der Goltz). L'occupation allemande a duré
jusqu'au 6 juillet 1919. Les bolcheviks furent définitivement amenés à quitter
la Lettonie dans la période d'octobre 1919-février 1920. La France reconnut de
facto la Lettonie le 22 octobre 1919.

Le gouvernement de M. Millerand reconnut formellement le gouvernement
du général Vrangel le 11 août 1920⁵. En décembre de la même année, l'armée
de Vrangel fut définitivement refoulée de la Crimée par les Soviets.

La reconnaissance ou le refus de l'accorder peuvent être in-
fluencés, dans des cas particuliers, par des considérations subjec-
tives et individuelles d'ordre politique, économique ou moral⁶.

Marcel MOYÉ⁷ : « Les gouvernements sont... très fréquemment... disposés à
reconnaître ou à ne pas reconnaître le jeune membre de la Société internatio-
nale plutôt d'après les sympathies ou des intérêts que d'après des principes im-
partiaux. »

La doctrine des ÉTATS-UNIS de l'Amérique du Nord, relative à la
reconnaissance, fut formulée dès décembre 1792 par Jefferson, ensuite
confirmée en 1866 par une déclaration de M. Seward du State Depart-
ment, à propos du Pérou, et mise en application en 1866 et 1885 (pour
le Pérou), en 1889 (pour le Brésil), en 1891 (pour le Chili), en 1892 (pour
le Vénézuéla), en 1895 (pour l'Équateur)⁸, etc.

-------------

1. Mémoire sur l' indépendance de l'Esthonie présenté à la Conférence de la paix
par la délégation esthonienne, 1912, p. 37 et suiv., 67. ; v. aussi E. BERENDTS,
Die Verfassungsentwicklung Estlands, Jahrbuch des öffentlichen Rechts, t. XII,
p. 191 et suiv. ; JÄSCHKE, v° Estland, Wörterbuch des Vôlkerrechts und der Di-
plomatie (J. HATSCHEK-K. STRUPP), t.. I, p. 289.

2. Mémoire, p. 46.

3. Mémoire, p. 50.

4. Bulletin de l' Ésthonie, Paris, 1922, n° 19, p. 21.

5. Paul MILIUKOW, Russlands Zusammenbruch, Berlin, 1925, t. I, p. 175.

6. L.-A. PODESTA-COSTA, Règles à suivre pour la reconnaissance d'un gouver-
nement de facto par des états étrangers, R. G. D. I. P., 1922, p. 47 et suiv. ;
v. aussi dans « The International Law Association, Report of the 31-st Confé-
rence, held at the Palace of Justice, Buenos-Aires, 24th Aug.-30th Aug. 1922 »,
Londres, 1923, v. I, p. 94-118.

7. Le droit des gens moderne, Paris, 1920, p. 62.

8. GOEBEL, The récognition policy of the United States, 1915, passim;S. GEMMA,
Les gouvernements de fait (Académie de dr. international, Recueil des cours),

15

Selon cette doctrine, ce qui importe uniquement est la volonté
librement exprimée de la nation ; seules seront reconnues par les États-
Unis les transformations politiques approuvées par le peuple et con-
firmées par une loi organique assurant la durée du nouveau régime.

La Convention de Washington du 20 décembre 1907, conclue par les ÉTATS
DE L'AMÉRIQUE CENTRALE (Costa-Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Salva-
dor), établit¹ : « Los gobiernos de las Altas Partes Contratantes no reconocerán
à ninguno que surja en cualquiera de las cinco Republicas por consecuencia de
un golpe de Estado, o de una revolucion contra un gobierno reconocido, mien-
tras la Representacion del pueblo, libremente electa, no haya reorganizado el
pais en forma constitucional. »

En 1918, les États-Unis, ayant refusé de reconnaître le gouvernement révo-
lutionnaire de Tinoco à Costa-Rica, déclarèrent² : « The government of the Uni-
ted States will not give récognition or support to any government which may be
established unless it is clearly proved that it is elected by légal and constitu-
tional means. »

Les États-Unis s'inspirent, semble-t-il, du même principe vis-à-vis
des Soviets. Lorsque l'Angleterre reconnut les Soviets (1^er février 1924),
la reconnaissance fut formulée ainsi : « Les Soviets sont reconnus
comme gouvernement des territoires qui en reconnaissent l'autorité. »
M. P. MILIOUKOV trouve dans cette formule l'influence de la doctrine
américaine³.

Il arrive que la reconnaissance exprime seulement qu'un État
est prêt à considérer le nouvel État (ou le nouveau gouvernement
d'un État) comme légalement capable de conclure des traités aux-
quels le premier État peut être éventuellement intéressé.

L. OPPENHEIM⁴ : « Récognition is the act through which it becomes apparent
that an old state is ready to deal with a new state as an international person and
a member of the family of nations. »

-------------

1924, p. 339, cite les déclarations suivantes des secrétaires d'État américains au
sujet de la politique des États-Unis dans la question de la reconnaissance :
Mr. LIVINGSTON, 30 avril 1833 (à Sir Ch. Vaugham, ministre d'Angleterre) :
« It has been the principle and the invariable practice of the United States to
recognize that as the legal government of another nation which by its establish-
ment in the actual exercise of political power might be supposed to have recei-
ved the express or implied assent of the people. » Mr. MARCI, 8 novembre 1855
(au sujet du gouvernement de M. Rivas au Nicaraguas) : « It appears to be no
more than a violent usurpation of power, brought about by an irregular self-
organized military force as yet unsanctioned by the will or acquiescence of the
people of Nicaragua. »

1. Convention additionnelle au Traité général, art. 1. DESCAMPS-RENAULT,
Recueil, 1907, p. 468 ; Dana G. MUNRO, The five republics of Central America,
New-York, 1918 (Carnegie Endowment), p. 213 et suiv. ; c'est la doctrine de
JOBAR (ancien ministre des Affaires étrangères de l'Equateur) qui fut ainsi
sanctionnée par cette convention. V. S. GEMMA, Les gouvernements de fait (Aca-
démie de dr. international, Recueil des cours), 1924, p. 335.

2. The Am. Journ. of Int. Law, 1924, v. XVIII, n° 1, p. 154.

3. Russlands Zusammenbruch, Berlin, 1925, t. I, p. 230.

4. International Law, a treatise, 3^e éd. par RONALD F. ROXBURGH, London,
1920, v. I, p. 135.

16

Les États-Unis signèrent avec le Panama, le 18 novembre 1903, quelques
jours après sa reconnaissance, un traité leur accordant des facilités, que la Co-
lombie leur avait refusées, pour la construction d'un canal entre l'Atlantique
et le Pacifique '.

Le 9 juillet 1917, le Conseil national de L' UKRAINE proclama la République
ukrainienne libre. A la conférence de la paix de Brest-Litovsk, le 12 janvier
1918, les empires centraux reconnurent cette République-. En fait, la majeure
partie de l'Ukraine était occupée par les bolcheviks. Le 9 février 1918, les em-
pires centraux conclurent un traité avec les représentants de la République
ukrainienne. Au printemps 1918, l'Ukraine fut occupée par les Autrichiens et
les Allemands ; fin avril, on proclama hetman le général Skoropadsky que
l'Allemagne reconnut également. En décembre 1918, Skoropadsky fut ren-
versé par le Directoire (Vinnitchenko, puis Petlura). En janvier 1918, le Direc-
toire fut supplanté par les bolcheviks et, depuis février jusqu'à l'automne 1919,
le pouvoir demeura en fait entre les mains des Soviets, M. Rakovsky en tête. Ils
furent ensuite refoulés, pendant quelque temps, par les armées blanches. Le
21 avril 1920, la Pologne reconnut comme pouvoir suprême de l'Ukraine le Di-
rectoirs présidé par Petlura et conclut une alliance avec ce dernier. La guerre de
la Pologne contre les Soviets et la marche des troupes polonaises et ukrainiennes
sur Kiev, en été 1920, aboutit à la retraite des Polonais et à la défaite infligée, en
novembre 1920, aux armées de Petlura par celles des Soviets³.

Ce qui précède montre que dans certaines circonstances (mais
pas toujours), la reconnaissance du nouvel état de choses, recon-
naissance émanant des nations les plus impartiales et qui ont le
plus d'autorité dans la famille des peuples, est une preuve impor-
tante que le gouvernement en question est stable et capable d'as-
sumer la responsabilité de ses actes, mais rien de plus⁴.

A. RIVIER ⁵ : « L'existence de l'État souverain est indépendante de sa recon-
naissance par un autre État. Cette reconnaissance est la constatation du fait
accompli... »

E. D. DICKINSON affirme même⁶ : « La reconnaissance d'un gouvernement ou
État étranger est exclusivement une question politique. L'existence d'un gou-
vernement ou État étranger est exclusivement une question de fait. Aucun
principe général formulé jusqu'à présent ne suffît pour trancher toutes les situa-
tions qui se présentent. »

-------------

1. J. B. MOORE, Digest Intern. Law., v. III, p. 261 ; René FOIGNET, Manuel
élémentaire de droit international public, 12^e éd., Paris, 1923, p. 104.

2. F. C. ZITTELMANN, Russland im Friedensvertrag von Versailles, Berlin,
1920, p. 8 et suiv.

3. Notes présentées par la délégation de la République ukrainienne à la Confé-
rence de la paix à Paris, 1920, 2 volumes; Mémoires sur l'indépendance de
l' Ukraine présentés à la Conférence de la paix par la délégation de la République
ukrainienne, Paris, 1921.

4. La question des conséquences juridiques de la reconnaissance d'un État ou
d'un gouvernement dans le domaine des rapports internationaux sort des cadres
du problème que nous nous sommes fixés.

5. Principes du droit des gens, Paris, 1896, t. I, p. 57 ; v. aussi J. B. MOORE,
Digest Int. Law, v. I, p. 72 ; P. FAUCHILLE, l. c., t. I, partie 1-re, p. 306 et suiv.

6. Les gouvernements ou États non reconnus en droit anglais et américain, Revue
de droit international et de législation comparée, 1923, p. 177.

17

Chief Justice CHASE, dans Thorington v. Smith and Hartley, 1868, constate
entre autres¹ : «... The government of England under the Commonwealth, first
by Parliament, and afterwards by Cromwell as protector was not in the con-
templation of law a government de jure, but it was a government de facto in the
most absolute sensé. It incurred obligations and made conquests which remai-
ned the obligations and conquests of England after the restoration. »

L'AMERICAN AND BRITISH CLAIMS COMMISSION rejeta à l'unanimité, le 14 dé-
cembre 1871 (Edward Alfred Barret v. the United States, n° 18), les prétentions
de créanciers de la Confédération des États du Sud révoltés ³, pour les raisons
suivantes⁴ :

« The commission is of opinion that the United States is not liable for the pay-
ment of debts contracted by the rebel authorities. The rebelion was a struggle
against the United States for the establishment in a portion of the country
belonging to the United States of a new State in the family of nations and it
failed. Persons contracting with the so-called confederate States voluntarily
assumed the risk of such failure and accepted its obligations, subject to the
paramount rights of the parent State by force to crush the rebel organisation
and seize ail its assets and property whether hypothecated by it or not to its
creditors. »

Le 14^e amendement à la Constitution des États-Unis (9^e Congrès, 16 juin
1868), section IV, a stipulé que « neither the United States nor any State shall
assume or pay any debt or obligation incurred in aid of insurrection or rébellion
against the United States ».

ROLIN-JACQUEMYNS⁵ : « ... Dans la guerre civile américaine, les deux parties
étaient belligérantes et reconnues telles ; les États du Sud, comme ceux du Nord,

-------------

1. Amos S. HERSHEY, Notes on the recognition of the de facto government by
european States, The Amer. Journ. of Intern. Law, 1920, v. XIV, n° 4, p. 509.

2. F. DESPAGNET, Cours de droit international public, 3^e éd., par Ch. DE
BOECK, Paris, 1905, p. 108, comprend dans ce cas « une révolution éphémère
qui n'a jamais détenu le pouvoir d'une manière efficace ou une autorité insurrec-
tionnelle qui n'a pu représenter un pays ». Il se base sur des précédents de
répudiation par un gouvernement régulier des obligations contractées par des
insurgés : Kosciuszko en Pologne (1794), Manin à Venise (1849) et Kossuth en
Hongrie (1849). V. aussi FAUCHILLE, l. c., t. I, p. 1-re, p. 341 ; ROBINET DE CLÉRY,
Des emprunts contractés par un gouvernement éphémère, Journal du droit inter-
national privé, 1881, p. 42 et suiv.

3. Décision analogue dans l'espèce Alfred Raoul Walker v. The United States,
n° 13.

4. J. B. MOORE, International Arbitrations, v. I, p. 695; v. III, p. 2900 et
suiv.

5. Revue de droit international et de législation comparée, t. VII, 1875, p. 713-
714.

2

18

ont contracté des emprunts ; mais on n'a pas, en général, trouvé mauvais que
les États du Nord répudiassent les emprunts du Sud. La bonne foi publique
n'est pas trompée ; car nul ne peut s'attendre à ce que le vainqueur consente à
payer les frais de la guerre que lui a faite le vaincu. »

Cette argumentation est juste ; mais, dans le cas donné, ce qui importe ce
n'est pas que les créanciers aient accompli un acte d'hostilité vis-à-vis des
États-Unis et accepté le risque que comportait l'insuccès de cet acte (à ce sujet,
v. m/m), mais le fait que les « so-called confederate states » ne constituaient
pas un État ; ils avaient simplement tenté une entreprise révolutionnaire qui
ne réussit pas. Leurs dettes n'étaient pas juridiquement dettes d'un État, mais
dettes personnelles des organisations insurrectionnelles.

Dr. Karl STRUPP ¹ : « Solange die Revolutionäre nicht... eine partielle oder
totale Völkerrechtsfähigkeit erlangt haben, sind sie völkerrechtlich Privatper-
sonen. »

Au MEXIQUE, les notables proposèrent le 10 juill. 1863 ² la couronne
à l'archiduc autrichien Maximilien, qui se proclama empereur du
Mexique, en s'appuyant sur les armées françaises. La lutte armée
contre lui ne cessa pas³. Après l'échec de 1' « entreprise du prince Maxi-
milien⁴ » en 1867, les emprunts émis par lui ⁵ furent répudiés par la
République mexicaine⁶.

Loi mexicaine sur le règlement de la dette nationale, 18 juin 1883, art. I,
sect. 5 ⁷ : « Nous ne pouvons reconnaître, et par conséquent elles n'auront pu

-------------

1. Das völkerrechtliche Delikt (Handbuch des Völkerrechts, STIER-SOMLO, t. III,
p. 1-re), Stuttgart, 1920, p. 92.

2. M. N. R. G., t. XX, p. 569 ; v. aussi Ch. CALVO, Le droit international
théorique et pratique, 3^e éd., t. I, p. 298 et suiv.

3. J. B. MOORE, International Arbitrations, v. III, p. 2918.

4. Alph. COURTOIS fils, Manuel des fonds publics, 8^e éd., 1883, p. 137.

5. 6 %, 1864, £ 12,365,000, émis à 65 % ; 6 %, 1865, 250 millions de francs,
émis à 68 % ; 6 %, 1865, 250 millions de francs, deuxième série, qui a servi, prin-
cipalement, à convertir l'emprunt 1864. Environ un tiers des sommes obtenues
de ces emprunts est allé à la France en compensation de ses frais de guerre au
Mexique. V. CORPORATION OF FOREIGN BONDHOLDERS, 51-th annual report of the
Council for the year 1924, Londres, p. 271 ; COURTOIS, l. c., p. 137 ; Ernest
LAVISSE, Histoire de France contemporaine, t. VII par Ch. SEIGNOBOS, p. 192 et
suiv.

6. La loi de finance française du 2 août 1868 attribua aux porteurs des em-
prunts mexicains émis par l'empereur Maximilien une indemnité de 4 mill. de
francs de rente 3 % (DALLOZ, Jurisprudence générale, Supplément au répertoire,
v° Trésor public, Paris, 1896, t. XVIII, p. 465). En outre, la France délivra aux
porteurs de ces emprunts une rente 3 % de 1,729,553 francs, déposée à la Caisse
des dépôts et consignations et provenant des fonds de l'emprunt 1864, soit en
tout 5,729,553 francs de rente et 3,849,968 francs en espèces, provenant de
l'exploitation des douanes mexicaines par l'administration militaire française.
Les porteurs de l'emprunt 1864 ont reçu, à compte de ces sommes et par obli-
gation de 500 francs, la rente 3 % pour 4 fr. 30 et 4 fr. 30 en espèces ; les por-
teurs de l'emprunt 1865 la rente 3 % pour 6 fr. 45 et 6 fr. 45 en espèces (COURTOIS,
l. c., p. 137). En 1915, on répartit encore une petite somme (CORP. FOR. BON-
DHOLDERS, l. c., p. 271).

7. J. B. MOORE, Digest of International Arbitrations, v. III, p. 2873 et suiv.,
2902 et suiv., 2917 et suiv. ; v. aussi GLONER, Les finances des États-Unis mexi-
cains d' après les documents officiels, 1896, p. 106 et suiv. ; J. SINGER, Die mexika-
nischen Finanzen, Berlin, 1914, p. 76, The Mexican year-book, 1913.

19

être converties, les dettes émises par le gouvernement qui prétendait avoir
existé au Mexique du 17 décembre 1857 au 24 décembre 1860 (le gouvernement
du général Zuloaga, A. S.) et du 1^er juin 1863 au 21 juin 1867. »

De l'histoire du Mexique au xx^e siècle, nous rappellerons que le
général Huerta (1913) répudia les dettes du président Madero ; Carranza
(1915) celles de Huerta ; Obregon (1920-24) celles de Carranza.

Le 16 juin 1922 le gouvernement mexicain conclut avec ses créan-
ciers un accord sur la reprise des paiements des dettes mexicaines. Cet
accord ne comprend pas certains emprunts émis par les gouvernements
révolutionnaires qui se sont succédé de 1913 à 1918, notamment les
bons Huerta de 1913, les bons de Kay et deux émissions de la Mexican
Packing C⁰'.

Lors de l'insurrection HONGROISE de 1849, en raison de l'insuffisance
de la petite monnaie, les insurgés émirent à Debreczin des billets de
15 et 30 kreutzers. Ces billets furent annulés et leur emploi interdit
par un ordre du commandement militaire du 23 février 1849. Le pa-
pier-monnaie émis par le Parlement hongrois le 5 août 1849, et dont
le montant s'élevait à 63 millions de florins, fut déclaré privé de cours
légal, et on cessa de l'accepter dans les caisses publiques. L'ordre
du 20 mai 1849 déclarait « allés von den Rebellen in Umlauf gezetzte
Papiergeld ungültig und Jeden, der dasselbe annimmt oder ausgibt als
der Teilnahme am Aufruhr schuldig² ».

Des mesures pour l'annulation du papier-monnaie émis par les com-
munistes furent prises en Finlande en 1918 et en Hongrie en 1919.

En FINLANDE, les communistes avaient émis, du 28 janvier au
8 avril 1918, pour 156 millions de marks de papier-monnaie, y compris
pour 77,3 millions de marks de coupures nouvellement imprimées de
500, 100, 20, 5 et 1 marks. Le 6 juillet 1918, la Diète libéra la Finlands-
bank de l'obligation de racheter ces billets, à l'exception des coupures
de 1 mark, émises au nombre de 648.000³.

En HONGRIE, 3.779 millions de couronnes avaient été émises par les
communistes durant les 132 jours de leur pouvoir (21 mars-août
1919)⁴. Après leur chute, le décret du 14 août 1919 déclara ces billets
faux et libéra la banque austro-hongroise de l'obligation de les racheter
(§§ 1 et 2 du décret)⁵. Les billets de 200 et 25 couronnes, émis par les
Soviets pour une somme globale de plus de 3 milliards de couronnes⁶,

-------------

1. The Economist, 9 sept. 1922 ; Agence économique et financière, Supplément,
26 mai 1923. — D'après l'Information financière du 1^er mai 1926, la Commis-
sion des réclamations a reconnu au gouvernement Huerta le caractère de gou-
vernement officiel pendant les trois premiers mois de son fonctionnement.

2. Josef RITTER v. HAUER, Politisch-statistiche Uebersicht der Veränderungen
in der Verfassung, Administration und dem Haushalte der österreichischen Mo-
narchie vom 13 März 1848 bis 13 März 1851, p. 322-333.

3. BANK OF FINLAND, 1914-1920, Yearbook, v. I, Helsingfors, 1921, p. 34-35,
v. aussi BANK OF FINLAND, Monthly Bulletin, mai 1924, p. 29.

4. Ausserordentliche Sitzung der Generalversammlung der Oesterreich-Unga-
rischen Bank, 31 octobre 1919, p. 27 ; v. aussi Dr. R. KERSCHAGL, Die Wäh-
rungstrennung in den Nationalstaaten, Vienne, 1920, p. 32 et 37 ; Dr. A. ZEU-
CEANU, La liquidation de la banque d' Autriche-Hongrie, Vienne, 1924, p. 61.

5. Dr. Friedrich STEINER, Die Währungsgesetzgebung der Sukzessionsstaaten
Osterreich-Ungarns, Vienne, 1921, p. 590 et suiv.

6. Régimes et circulations monétaires d'après-guerre, Documents réunis sur
l'initiative du secrétariat de la Société des Nations, 1920, p. 6-7.

20

devaient être échangés contre de nouveaux signes monétaires au taux
de 20 % de leur valeur nominale (§1). Les billets de 2 et 1 couronnes
(d'un montant de 57 millions de couronnes) étaient pris en charge par
l'État et conservaient leur valeur nominale (§ 2). Les billets de la
Postsparkasse, de 20, 10 et 5 couronnes, pour une somme d'environ
300 millions de couronnes, demeuraient entièrement valables.

En RUSSIE, au cours de la guerre civile (1918-1920), des émissions de
papier-monnaie ont été effectuées dans diverses parties du pays par les
gouvernements ou organisations qui combattaient les Soviets, à sa-
voir ¹ : le gouvernement du Nord (Arkhangel) ² ; l'armée du général Van-
dam (Pskov) ; les armées du général Rodzianko, du général Youdé-
nitch³ et d'Avalov-Bermont (Russie occidentale) ⁴ ; la Rada centrale,
le gouvernement du hetman (sept mois) et le Directoire (deux mois)
dans l'Ukraine ; les armées volontaires du général Dénikine et du géné-
ral Vrangel dans le Sud ⁵ ; le gouvernement régional de la Grimée ; l'ar-
mée du Don ; la Rada régionale de Kouban ; l'armée du général Dou-
tov (Orenbourg) ; le gouvernement régional de l'Oural (Ekaterin-
bourg) ; le gouvernement de Sibérie ; l'amiral Koltchak (Omsk) ; l'ata-
man Semenov (Tchita) ; le gouvernement Medvedev (Vladivostok)⁶,
etc. Des signes monétaires ont été émis, en outre, par des banques pro-
vinciales, des sociétés de crédit mutuel ou des succursales de province
de la Banque d'État, de la Banque Russo-Asiatique etc., par des che-
mins de fer, des magasins (en Sibérie), etc. Les Soviets provinciaux et
les diverses républiques soviétiques émettaient également leur papier-
monnaie.

Après avoir triomphé de leurs adversaires, les Soviets annulèrent la
monnaie émise par ces derniers.

A Riga, pendant la domination des bolcheviks (1918), il fut émis
des billets libellés en a roubles ouvriers », pour une somme de
4.231.140 roubles, en coupures de 1, 3 et 5 roubles, que même les
Soviets de Russie refusèrent d'ailleurs de reconnaître⁷.

Au contraire, si le pouvoir né d'une révolution, d'un coup
d'État, etc., s'établit en fin de compte en tant que gouverne-
ment régulier sur tout ou partie du territoire de l'État et que
l'ancien gouvernement y cesse d'exister, les dettes personnelles de
ce pouvoir deviennent dettes d'État.

-------------

1. Les signes monétaires de la révolution et de la guerre civile, Archives de la
Révolution russe publiées par J. HESSEN, Berlin, 1923, t. VIII, p. 183-199 (en
russe).

2. S. DOBROVOLSKY, La lutte pour la régénération de la Russie dans la région
du Nord, Archives de la Révolution russe, t. III, Berlin, 1921, p. 97 et suiv. (en
russe).

3. V. HORN, Le guerre civile dans le nord-ouest de la Russie, Berlin, 1923,
p. 215 et suiv. (en russe).

4. Dr. 0. LEHNICH, Währung und Wirtschaft in Polen, Litauen, Lettland und
Estland, Berlin, 1921, p. 224.

5. The Economist, 29 janvier 1920, n° 3987.

6. Ibid., A hotch-potch currency, 31 janvier 1920, n° 3988 ; 7 février 1920,
n° 3989.

7. LEHNICH, l. c., p. 222 ; v. aussi B. LEMBKE, Die neue lettische Währung,
Weltwirtschaftliches Archiv, t. XVIII, Heft 2, p. 116 et suiv. ; The Latvian Eco-
nomist, 1923, n^os 4-5, p. 66 ; Bank of Latvia, Report 1923, p. 40.

21

Le Chief Justice CHASE, dans l'espèce William v. Brutfy, 1877', a établi au
sujet de « de facto government as exist where a portion of the inhabitants of a
country have separated themselves from the parent State and established an
independent Government » : « The validity of its acts, both against the parent
state and its citizens or subjects, dépends entirely upon it^c ultimate success. If
it fail to establish itsel permanently, all such acts perish with it. If it succeed,
and become recognized, its acts from the commencement of its existence are
uphold as those of an indépendant nation. »

Le Chief Justice FULLER in Underhill v. Hernandez a prononcé² : « If the
party seeking to dislodge the existing government succeeds, and the indepen-
dence of the government it has set up is recognized, then the acts of such govern-
ment from the commencement of its existence are regarded as those of an inde-
pendent nation. »

Le juge CLARKE in Oetjen v. Central Leather Cy a établi³ : « When a government
which originates in révolution or revolt is recognized by our government
as the de jure government of the country where it is established, such récogni-
tion is rétroactive in effect and validâtes all the actions and conduct of the
government as recognized from the commencement of its existence. »

Le SUPREME COURT des États-Unis, dans l'espèce Ricaud et al v. the American
Métal C° Ltd., a prononcé le 11 mars 1918⁴ : « ... the révolution inaugurated by
general Carranza against General Huerta proved successful and the govern-
ment established by him has been recognized by the political department of our
government as the de facto (19 oct. 1915) and later (31 août 1917) as the de jure
government of Mexico... This récognition is rétroactive in effect and validâtes
all the actions of the Carranza government from the commencement of its
existence. »

C'est ainsi que la victoire décisive d'un nouveau pouvoir trans-
forme ses dettes personnelles en dettes d'État, quelle que soit la
date à laquelle elles aient été contractées.

La COLOMBIE, après la guerre d'indépendance, a décreté à son premier Con-
grès, le 12 octobre 182l⁵ : « The general Congress of Colombia, considering :
the honor of the republic being interested in the early recognition and satis-
faction of the debts contracted for the glorious cause of independence... de-
crees what follows : Art. 1. A commission is hereby created for the purpose of
liquidating the national debt. »
La loi du 22 mai 1826 stipulait : Art. 1. "La République de Colombie recon-
naît comme dette d'État : ..."

Quant à savoir à partir de quel moment un pouvoir peut être
considéré comme définitivement constitué en gouvernement régu-
lier, ceci est une question de fait, à laquelle il est quelquefois diffi-
cile de donner une réponse absolument précise et incontestable⁶.

-------------

1. Amos S. HERSHEY, Notes on the recognition, l. c., The Am. Journ. of Int.
Law, 1920, p. 510 ; v. aussi le juge FIELDS dans l'espèce Williams v. Bruffy (96,
U.. S. R., 176) ; L. F. CRANE, Le statut du gouvernement soviétique en Angleterre
et en Amérique, Journal du droit international privé (CLUNET), 1925, p. 314.

2. 168, UNITED STATES SUPREME COURT REPORTS (U. S. R.), 250.

3. 246, U.S. R., 207. |

4. A. S. HERSHEY, Ibid., p. 512-513. I

5. J. B. MOORE, Arbitrations, v. IV, p. 3652-3653. I

6. Voir à ce sujet E. M. BORCHARD, l. c., p. 210 et suiv.

22

L'ancien pouvoir de l'État ne peut être considéré comme ayant terminé son existence de gouvernement régulier sur tout ou partie du territoire de l'État qu'après que se soient réalisées les conditions suivantes :

1. — Cessation effective de son existence sur tout ou partie du
territoire de l'État.
Le moment auquel un autre État, ou un
groupe dissident ou un parti politique auront déclaré l'ancien gouvernement de l'État
« illégitime » ou « déchu » n'a pas de portée juridique.

Lord Roberts proclama l'annexion des républiques boeres le 24 mai (l'État
libre d'Orange) et le 1er septembre 1900 (République sud-africaine) ¹, c'est-à-
dire au plus fort de la guerre. Les deux républiques ne furent définitivement
annexées que le 31 mai 1902 par le traité de Prétoria ²
. L'Italie, par décret du 5 novembre 1911 3, proclama l'annexion de Tripoli ⁴.
Le traité de paix entre l'Italie et la Turquie, qui sanctionna cette annexion, ne
fut signé que le 18 octobre 1912 ⁵.
Le 6 novembre 1916, en pleine guerre, l'Allemagne et l'Autriche-Hongrie
déclarèrent détachée de la Russie la Pologne du Congrès ⁶.

Quand même, par la suite, ce parti ou groupe politique, ou un
autre État, s'emparerait du pouvoir sur le territoire de l'État
et le conserverait, ces déclarations ne sauraient être considérées
comme juridiquement valables.
Ce qui importe c'est la cessation effective de l'existence de l'anc-
ien gouvernement sur tout ou partie du territoire de l'État, et
non le désir ou les tentatives de certains partis politiques ou États
de détruire ce pouvoir.

Ceci non plus n'est d'ailleurs pas suffisant. Si le territoire de
l'État ou une de ses parties est en proie à l'anarchie 7 ou militaire-

-------------

1. K. STRUPP, Documents pour servir l'histoire du droit des gens, t. II, p. 76
et suiv.
2. LIVRE BLEU, Further correspondence relating to affairs in South Africa
, July 1902, Cd. 1163, p. 155 et suiv. ; AMERICAN AND BRITISH CLAIMS ARBITRA-
TION, Hawaiian claims, Answer of the United States, Washington, 1924, p. 6.
3. M. N. R. G., 3e sér., t. VI, p. 4.
4. TAMBARO, Die italienische Annexionserklärung, Jahrbuch des Volker-
rechts, t. I, p. 83 et suiv. ; FIORE, Die Annexion von Tripolis und Cyrenaika
im Lichte des Staats-u. des Völkerrechtes, ibid., p. 576 et suiv
5. M. N. R. G., 3e sér., t. VI, p. 7 et suiv. ; v. aussi L. OPPENHEIM, l. c., 3e éd.,
vol. I, p. 397.
6. Zeitschrift für Völkerrecht, t. X, p. 251.

7. BLUNTSCHLI, l. c., § 19, p. 65 : « Un état momentané d'anarchie n'emp-
êche pas la continuation de l'existence de l'État, tant qu'une réorganisation
peut être prévue. »

23

FIN DE L'EXISTENCE D'UN GOUVERNEMENT RÉGULIER

ment occupé pendant la guerre par l'ennemi, ces faits n'entraînent
pas juridiquement la fin de l'existence de l'ancien gouver-
nement : il continue d'exister, et ce n'est que momentanément qu'il
ne peut exercer son autorité sur tout ou partie du territoire de
l'État '. La chance militaire ou politique peut encore lui sourire et
rétablir son autorité effective sur le territoire de l'État, surtout
s'il est soutenu par la population et qu'il s'appuie sur une force
militaire organisée. (Tels furent les cas de la Belgique et de la
Serbie pendant la Grande Guerre.)

Une autre condition est donc nécessaire, à savoir :

2. — L'existence, sur le territoire de l'État, d'un autre pouvoir :

a) Organisé et fonctionnant effectivement ;
b) Ayant le désir clairement exprimé de s'emparer dudit ter-
ritoire, d'y établir définitivement son autorité et de ne pas se
borner simplement à une occupation temporaire dans des buts
militaires ou autres.
Ce n'est que lorsque les deux conditions indiquées sont réali-
sées que l'ancien gouvernement peut être considéré comme ayant
cessé d'exister en tant que tel sur tout ou partie du territoire.
Les dettes que l'ancien gouvernement aura contractées après
avoir cessé d'exister comme tel (sur tout ou partie du territoire
de l'État) doivent être considérées comme dettes personnelles
de ce gouvernement au cas où il aura cessé d'exister sur tout
le territoire, ou comme dettes de l'État amoindri, au cas où son
existence aura pris fin sur une partie du territoire de l'État.

D'autre part, si l'ancien gouvernement a contracté des dettes
au cours de son existence effective, aucune déclaration d'autres
États, des groupes dissidents ou partis politiques se refusant à re-
connaître les dettes en question comme légitimes et obligatoires,
n'a de portée juridique, quelle que soit la date (avant ou pendant
leur lutte armée contre ledit gouvernement) à laquelle ces décl-
arations auront, été formulées.
C'est ainsi que les dettes contractées par un gouvernement
« irrégulier » alors qu'il existe un gouvernement régulier sont les
dettes personnelles du nouveau gouvernement. Par contre, les
dettes qu'aura contractées le gouvernement régulier avant d'avoir.

-------------

1. V. P. FAUCHILLE, Traité de droit international public, 8e éd. (H. BONFILS),
t. II, Paris, 1921, n° 1157, p. 215. La même thèse fut formulée déjà par Hugo
GROTIUS, De jure belli ac pacis, lib. III, c. VI, § IV, 1 ; v. aussi A. W. HEFFTER,
Le droit international de l'Europe, § 131 ; J. G. BLUNTSCHLI, Das moderne Völ-
kerrecht der zivilisierten Staaten als Rechtsbuch dargestellt, Nördlingen, 1878,
§ 646 ; Dr. Karl STRUPP, Internationales Landkriegsrecht, 1914, p. 96 et suiv. ; v.
COUR D'APPEL de Nancy, Arrêt du 3 août 1872, Mohr el Haas c. Hartzfeld,
SIREY, Recueil général des lois et des arrêts, 1872, IIe partie, p. 172-173.

24

cessé d'exister comme tel, et fût-ce après la constitution du gou-
vernement « irrégulier », seront des dettes d'État.

En 1884, une révolution aboutit à scinder en deux la souveraineté s'exerçant
au CHILI. L'ancien gouvernement, celui du président Balmaceda, garda sous sa
direction les provinces du Sud ; le parti opposé, celui des congressistes, tenait
sous sa règle les provinces du Nord. Quelques années auparavant, le gouverne-
ment chilien avait commandé en France des navires de guerre qui, en 1891, étaient
en mesure d'êtra livrés. Le gouvernement du président adressa à la Société des
forges et chantiers de la Méditerranée, qui avait construit les vaisseaux, une
demande de livraison ; mais il rencontra l'opposition du gouvernement insurrec-
tionnel des congressistes.

La COUR DE PARIS, dans son arrêt du 9 juillet 1891, considéra que les délé-
gués des congressistes ne justifiaient pas que leur gouvernement se fût substi-
tué effectivement au Chili au gouvernement du président, que la lutte durait
toujours et que, dans cet état de choses, c'était au gouvernement ancien, c'est-
à-dire à celui du président, qu'appartenaient la personnalité civile de l'État et
le droit de l'invoquer au besoin¹. Des décisions analogues ont été prononcées
dans les affaires concernant le paiement des sommes déposées par le gouverne-
ment chilien dans les banques de Londres et de Paris ². A la suite de ces événe-
ments, le gouvernement des congressistes, par un décret du 21 avril 1891, avertit
les intéressés qu'il ne reconnaîtrait pas les dettes contractées par les agents du
gouvernement du président Balmaceda. « Mais, naturellement, des documents
tels que celui-là ne peuvent pas avoir de portée internationale ³. »

Après la victoire définitive du nouveau gouvernement, ses
dettes personnelles deviennent dettes d'État. Les dettes contrac-
tées par l'ancien gouvernement avant sa fin restent dettes d'État,
et celles qu'il aura contractées après avoir cessé d'exister, c'est-à-
dire après qu'il sera devenu pouvoir contre-révolutionnaire, etc.,
sont ses dettes personnelles.

Les dettes d'État doivent être contractées par les services compé-
tents du gouvernement et d'une façon conforme à la loi.

Ch. Ch. HYDE⁴ : « The question of validity concerns both the form and
substance of the borrower's undertaking. Technically, it embraces generally

-------------

1. Recueil périodique des pandectes françaises, 1893, 5, 10; CLUNET, 1891,
p. 880.

2. CLUNET, 1891, p. 893-895.

3. A. PILLET, Des personnes morales en droit international privé, Paris, 1914,
p. 309.

4. The negotiation of externat loans with foreign governments, The Amer. Journ.
of internat. Law, octobre 1922, vol. XVIII, n° 4, p. 525 ; v. aussi dans « The in-
ternational law association, Report of the 31-st Conference, 1922 », London, 1923,
p. 349-374 ; Ch. Ch. HYDE, ibid., p. 525, cite l'article suivant d'un contrat de
1920 conclu entre un État sud-américain et des banquiers des États-Unis :
« The Republic hereby represents and declares that all acts, conditions and légal

ÉMISSION RÉGULIÈRE DES EMPRUNTS D'ÉTAT

25

the two-fold inquiry : first, whether the borrower has the right under its own
laws to undertake to do what is sought to be done ; and secondly, whether in its
undertakings it has pursued the course prescribed by those laws... »

Voir les cas de répudiation de dettes par certains États de l'Amérique
du Nord en 1842-1880, particulièrement entre 1870 et 1880 ¹. La plu-
part des États répudiateurs ont essayé de justifier leur attitude par des
considérations juridiques constitutionnelles, à savoir par l'illégalité des
emprunts. Dans la plupart des cas, ces arguments n'étaient que de
simples prétextes. Pour certains États, au contraire, les considérations
juridiques étaient très solides. En particulier pour les États d'Arkansas,
de Géorgie et de la Caroline du Sud, M. JÈZE estime qu'il est hors de
doute que les emprunts répudiés avaient été émis dans des conditions

illégales ².

Presque à la veille de la réunion de la première Douma d'Empire,
le gouvernement impérial russe émit en France et sur d'autres mar-
chés étrangers un emprunt de 2,25 milliards de francs sanctionné par
L'ukase du 17 mars 1906. Le gouvernement s'est hâté de contracter cet
emprunt afin de s'assurer une indépendance financière vis-à-vis de la
Douma. Les représentants du parti constitutionnel-démocrate firent
à Paris une propagande contre cet emprunt sous prétexte que cet acte,
contracté sans l'assentiment de la Douma à la veille de sa réunion,
était illégal³.

III. — LES DETTES D'ÉTAT DOIVENT ÊTRE CONTRACTÉES ET LES

FONDS QUI EN PROVIENNENT UTILISÉS POUR LES BESOINS ET

DANS L'INTÉRÊT DE L'ÉTAT.

Les dépenses publiques ne peuvent avoir pour objet qu'un be-
soin public.

G. JÈZE : « Dans les États modernes, la dépense publique présente trois élé-
ments essentiels : 1° emploi d'une somme d'argent ; 2° pour le compte d'un patri-

-------------

formalities which should have been done or which should have happened or
existed prior to the issuance of the Bonds, have existed, happened or been done
as required by the constitution and laws of the Republic and in strict confor-

mity therewith. »

1. William A. SCOTT, The répudiation of State debts, New-York, Library of
économies and politics, n° 2, p. 220 et suiv. ; v. également Freiherr VON HOCK,
Die Finanzen der Vereinigten Staaten, Stuttgart, 1867, p. 425-430; Dr. Fr.
MEILI, Rechtsgutachten und Gesetzesvorschlag betreffend die Schuldenexecution und
den Konkurs gegen Gemeinden, ausgearbeitet im Auftrage des eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements, Bern, 1885, p. 64 et suiv. ; C. PLEHN, Das Cre-
ditwesen der Staaten und Städte der Nordamerikanischen Union, 1891, p. 43 et
suiv. ; E. L. BOGWARDT, Die Finanzverhältnisse der Einzelstaaten der Nord-Ame-
rikanischen Union, Jena, 1897, p. 35 et suiv. ; Raymont TURNER, Repudiation
of debts by States of the Union, Current history, January 1926, New-York,

p. 475-483.

2. G. JÈZE, Cours de science des finances et de législation financière française.

Théorie du crédit public, 6^e éd., Paris, 1922, p. 287 et suiv.

3. Lorsque, après la dissolution de la première Douma d'Empire, le gouverne-
ment russe eut entrepris des démarches à Paris en vue d'un nouvel emprunt, le

26

moine administratif ; 3° pour la satisfaction d'un besoin public... ' ... Satisfac-
tion d'un besoin public dans les États civilisés modernes, c'est un élément essen-
tiel. Il y en a deux raisons principales : 1° cela découle de la notion moderne de
la fonction publique, du service public. Les deniers publics sont un des moyens
mis à la disposition des agents publics pour remplir une mission ; or, cette mis-
sion est exclusivement la satisfaction des besoins publics ; donc la dépense ne
peut avoir pour objet que l'intérêt public. — 2° Cela découle de la notion mo-
derne de l'impôt. C'est l'impôt qui couvre la majeure partie des dépenses pu-
bliques ; or, l'impôt doit peser sur tous les individus sans privilège ; si certaines
dépenses avaient pour objet la satisfaction d'un intérêt privé, la règle de l'éga-
lité des individus devant les charges publiques serait violée²... »

Constitution fédérale des ÉTATS-UNIS, art. 1, §8 : l'impôt ne peut être éta-
bli que « to pay the debts and provide for the common defence and general wel-
fare of the United States ».

Formule analogue dans beaucoup de constitutions particulières d'États AMÉ-
RICAINS.

En FRANCE, les déclarations des droits de la période révolutionnaire con-
tiennent une disposition expresse : du 3-14 sept. 1791, art. 13 ; du 24 juin 1793,
art. 22; de l'An III, art. 16³.

La même règle doit être appliquée aux dettes d'État : les dettes
d'État ne peuvent être contractées que pour les besoins et dans
l'intérêt de l'État. Les fonds qui en proviennent doivent être
utilisés pour satisfaire un besoin public.

Cependant, il faut tenir compte de ce qui suit :

L'application de la règle que nous avons formulée plus haut
(§ 5), à savoir que les dettes d'État doivent être régulièrement
émises, est plus ou moins susceptible d'être contrôlée par les mar-
chés financiers auprès desquels on puise l'argent. Mais la règle que
nous venons d'énoncer en tête du présent paragraphe offre, sous ce
rapport, un caractère spécial.

En effet :

1. — La nature des besoins pour lesquels tel ou tel emprunt a
été conclu ou pour lesquels il a été effectivement employé, etc., ne
peut être le plus souvent déterminée que d'une manière subjec-
tive et arbitraire. L'emprunt utilisé pour les besoins d'un terri-
toire déterminé, ou pour une branche particulière de l'économie
nationale, ou pour une classe sociale déterminée (comme, par

-------------

ministre des Finances, M. Caillaux, déclara à la Chambre, à la suite d'une inter-
pellation de Jaurès : « Le gouvernement ne donnera l'autorisation de l'admission
à la côte qu'aux emprunts qui se présenteront pourvus de toutes les garanties
légales qu'on est en droit d'exiger de la part de l'État emprunteur. » V. Biblio-
thèque de la « TRIBUNE RUSSE » ; IV : Les emprunts russes dénoncés au Parlement
français, discours de Rouanet, Meslier, Wilem et Jaurès, préface de E. ROUBA-
NOVITCH, Paris, juin 1907, p. 58-61, 73, 80.

1. Cours. Dépenses publiques, 6^e éd., Paris, 1922, p. 33.

2. Ibid., p. 37.

3. DALLOZ, Répertoire méthodique et alphabétique de législation, de doctrine
et de jurisprudence, t. XVIII, v° Droit constitutionnel, p. 288, 297 et 303.

27

exemple, pour la classe paysanne, etc.) peut-il être néanmoins
considéré comme conclu dans les intérêts de tout le territoire et
de toute la nation? Dans quels cas doit-on répondre par l'affirma-
tive et dans quels cas par la négative? Sous quelle rubrique ran-
gera-t-on les emprunts conclus en vue de besoins stratégiques,
lesquels, par la suite, se sont avérés en fait mal fondés?

Trop opposées et contradictoires sont les doctrines politiques
et économiques, trop âpre est souvent la lutte entre les groupe-
ments politiques et les intérêts de tout genre, de parti et autres,
trop inaccessible est souvent aux marchés financiers la discrimi-
nation entre les divers besoins, pour qu'une semblable condition
puisse avoir une importance décisive.

2. — Lors de la conclusion de l'emprunt, les créanciers ne
peuvent que rarement prévoir la destination ou l'emploi des
sommes de l'emprunt. Puisque l'argent de l'emprunt est à la libre
disposition du gouvernement, ce dernier peut lui donner la des-
tination qui lui plaira.

3. — L'affectation spéciale des sommes provenant d'un em-
prunt est un fait purement fortuit, une simple affaire de tréso-
rerie.

En effet, un gouvernement, pendant des années, a dépensé le
produit des revenus ordinaires de l'État pour des besoins
« odieux » ; cependant, ayant contracté un petit emprunt pour des
besoins non odieux, il en assurerait la légitimité au point de vue de
la règle sus-énoncée ; un autre gouvernement a employé pendant
des années ses revenus à des buts incontestablement non odieux,
mais, ayant conclu un emprunt pour des buts douteux, il exposerait
ses créanciers à un grand risque. Cependant, en puisant l'argent
pour ces dépenses à leur fonds général constitué par les revenus
ordinaires de l'État aussi bien que par le produit des emprunts,
ces deux gouvernements diffèrent l'un de l'autre par le caractère
général de leurs dépenses et non par le caractère des emprunts
qu'ils ont émis.

Il convient donc de considérer la règle en question comme trop
arbitraire et trop vague pour lui assigner une importance univer-
selle et décisive et de fonder sur elle la solution négative de la ques-
tion qui nous intéresse.

Sur les dettes « odieuses », voir infra.

Cependant, si tel ou tel emprunt n'a été conclu ni par un gou-
vernement régulier, ni par des organes compétents du gouverne-
ment, mais par un pouvoir irrégulier ou d'une façon non conforme
à la loi, et qu'il ait été, cependant — d'une manière directe ou in-
directe — utilisé en fait pour les besoins et dans les intérêts de

28

l'État, cette règle reprend toute sa valeur et détermine la solution
affirmative de la question concernant la nature de la dette. En effet,
il est juridiquement inadmissible que l'État s'enrichisse aux dé-
pens des créanciers, en raison de l' « illégitimité » du pouvoir ayant
contracté un emprunt ou des vices de forme qui ont pu accompa-
gner sa stipulation.

G. JÈZE : « II y a lieu aussi de se préoccuper de l'emploi qui a été fait des fonds
obtenus avec l'emprunt irrégulier. Si avec ces fonds des dépenses utiles à l'État
ont été payées, il est juste que l'État soit tenu, tout au moins jusqu'à concur-
rence de l'enrichissement dont il a bénéficié ¹... »

RECÈS DE L'EMPIRE GERMANIQUE du 25 février 1803², § LXXXI : « Si de
nouvelles dettes ont encore été contractées quelque part après le 24 août de
cette année, leur acquittement tiendra à la question de savoir si l'avantage ou
les besoins réels de l'État ont exigé ces emprunts. »

D'après le traité du 29 août 1825³, le roi Jean VI de PORTUGAL cédait
ses droits sur le Brésil à son fils aîné et reconnaissait l'indépendance com-
plète de ce pays. Après sa mort (le 10 mars 1826), son fils Dom Pedro,
empereur de Brésil, renonça au trône de Portugal en faveur de sa fille
Dona Maria de Gloria. Il fiança sa fille avec son frère Dom Miguel et, le
3 juillet 1827, nomma ce dernier son lieutenant en Portugal pendant la
minorité de la reine Dona Maria.

Au mois de juin 1828, Dom MIGUEL, par un coup d'État, se fit pro-
clamer par les Cortès roi de Portugal. Une guerre civile s'ensuivit
entre Dom Pedro et Dom Miguel. Cette guerre ne se termina qu'en
1834 par la défaite de Dom Miguel, qui renonça au trône de Portugal
en faveur de Dona Maria, au terme de la convention d'Evoramonte du
27 mai 1834⁴ . Au cours de la guerre civile, le 23 avril 1830, le gouverne-
ment de Dona Maria avait mis en garde les capitalistes quant à la
valeur des emprunts que pourrait contracter Dom Miguel ; il déclarait
par avance nuls tous les actes passés ou à passer par ce dernier. En
1832 Dom Miguel contracta en France un emprunt de 41 millions de
francs. De son côté Dom Pedro avait contracté un emprunt à Londres.
Dans les deux cas, les fonds empruntés étaient destinés à soutenir les
opérations de la guerre civile. Après sa victoire Dom Pedro fit officiel-
lement connaître, le 31 juillet 1833, que l'emprunt de Dom Miguel ne
liait pas juridiquement l'État de Portugal. Le gouvernement de Dona
Maria ne refusa pas le service de tous les emprunts contractés par Dom
Miguel. En particulier, il reconnut comme dettes de l'État portugais
deux emprunts intérieurs émis en Portugal par Dom Miguel en 1828
et en 1831, en vue d'éteindre la dette flottante antérieure à la guerre
civile.

Le règlement de l'emprunt 1832 n'avait été effectué qu'en 1891 par
le paiement de 2,5 millions de francs.

M. G. JÈZE, en constatant qu'une partie des fonds de l'emprunt de Dom Mi-

-------------

1. Cours de science des finances et de législation financière, 6^e éd., Dépenses
publiques. Théorie générale du crédit public, 1922, p. 290.

2. M. S., t. III, p. 239 et suiv. ; M. R., 2, t. VII, p. 443 et suiv.

3. M. N. R., t. VI, p, 796 et suiv.

4. Ernest LAVISSE, Alfred RAMBAUD, Histoire générale du IV^e siècle à nos
jours; t. X : Les monarchies constitutionnelles, 1815-1847, Paris, 1898, p. 261-
265, 849, 850, 864.

29

guel avait été affectée par le gouvernement de Dona Maria aux dépenses de
l'État portugais, estime qu' « ainsi la dette de régime se trouvait transformée,
de ce chef et pour cette partie, en dette d'État ' ».

Au sujet du même emprunt, F. DESPAGNETS indique : « ... Un pays est tou-
jours responsable jusqu'à concurrence du profit qu'il a retiré des actes accom-
plis par un pouvoir insurrectionnel et sans qualité pour le représenter. »

Après la chute de l'empereur Maximilien, en 1867, le gouvernement républi-
cain du MEXIQUE répudia les emprunts 6 % que celui-ci avait conclus à Paris et
à Londres en 1861 et 1865 (v. supra, p. 18). Il assuma cependant l'emprunt 3 %
de £ 4,864,800 émis par Maximilien en 1864, à 60 %, contre des coupons arrié-
rés et capitalisés des anciennes dettes ³.

Au cours de l'arbitrage ÉTATS-UNIS-MEXIQUE, Stückle v. Mexico (case 901,
1871 ⁴), au sujet des revendications d'un citoyen nord-américain issues des four-
nitures qu'il avait faites aux armées de l'empereur Maximilien dans le Youcatan
— prétentions que le gouvernement républicain du Mexique se refusait à recon-
naître, les considérant comme des dettes de l'usurpateur — les États-Unis allé-
guaient :

« Although Yucatan was occupied at the time by the enemies of the republic,
the money advanced by Stückle was to provide for volunteers raised to fight
against barbarous Indians, not against the lawful authorities of Mexico. Thèse
troops, as it were, fought for civilized men at large, against butchering savages. »
Très instructif, dans le sens qui nous intéresse, est le point de vue suivant de
la COURT OF APPEAL de l'État de New-York, Boris N. Sokoloff v. The National
City Bank (25 novembre 1924) ⁵ :

« Judicially a government that is unrecognized may be viewed as no govern-
ment at all, if the power withholding recognition choose thus to view it. In prac-
tice, however, since juridical conceptions are seldom, if ever, carried to the limit
of their logic, the equivalence is not absolute, but is subject to selfimposed limi-
tations of common sensé and fairness, as we learned in litigations following our
civil war. In those litigations acts or decrees of the rebellious governments,
which, of course, had not been recognized as governments de facto, were held to
be nullities when they worked injustice to citizens of the Union, or were in con-
flict with its public policy (Williams v. Bruffy, 96, U. S., 176, 187). On the other
hand, acts or decrees that were just in opération and consistent with public po-
licy, were sustained not infrequently to the same extent as if the Governments
were lawful (U. S. v. Insurance Companies, 22 Wall. 99 ; Sprott v. U. S., 20 Wall..
459; Texas v. White, 7 Wall. 700, 733; Baldy v. Hunter, 171, U. S., 388;
DICKINSON, Unrecognized Governments, 22 Mich. L. R., 29, 42). Thèse analo-
gies suggest the thought that, subject to like restrictions... a body or group
which has vindicated by the course of events its pretensions to sovereign power,
but which has forfeited by its conduct the priviliges or immunities of sovereign-
ty, may gain for its acts and decrees a validity quasi governmental, if violence

-------------

1. G. JÈZE, Théorie générale du Crédit public, p. 303-304.

2. Cours de droit international public, 3^e éd., Paris, 1905, p. 95. V. aussi
ALGLAVE et RENAULT, La personnalité de l'Êtat en matière d'emprunt, Paris,.

1880.

3. CORPORATION OF FOREIGN BONDHOLDERS, Report 1924, p. 2701 ; COURTOIS,

l. c., p. 136.

4. J. B. MOORE, International Arbitrations, v. III, p. 2935.

5. 239, N. Y., 156 ; trad. française, Journal du droit international, 1925,
p. 448 et suiv. Des considérations analogues ont été formulées par la SUPREME
COURT, APPELATE DIVISION, 3-d département, Russian Reinsurance Cy v. Su-
perintendent of Insurance of the State of New York, janvier 1925.

30

to fundamental principles of justice or to our own public policy might other-
wise be done. »

Logiquement, la règle énoncée dans le présent paragraphe a
donc la portée suivante.

Les détenteurs des créances provenant des emprunts réguliers
(c'est-à-dire émis par un gouvernement régulier et d'une façon
régulière) ont le droit de les considérer comme emprunts d'État,
engageant l'État. C'est au nouveau gouvernement qu'incombé la
tâche de prouver que telles ou telles dettes contractées par l'an-
cien gouvernement ne l'ont pas été dans les intérêts et à l'avan-
tage de l'État et — ce qui importe uniquement dans l'occurrence
— que les créanciers savaient que ces sommes seraient destinées
à des fins « odieuses ». Si cela a pu être constaté, c'est aux créan-
ciers, à leur tour, de prouver que, malgré la destination « odieuse »
et par eux connue de l'emprunt, tout ou partie de son produit a
été en fait employé d'une façon utile pour l'État.

Par contre, les créanciers des emprunts non réguliers sont
tenus, dès le début, à prouver que l'État s'est effectivement en-
richi du fait de ces emprunts.

Voici la solution logique du problème. Pratiquement, étant
donné la centralisation de toutes les ressources du gouvernement
(ordinaires et extraordinaires) destinées à satisfaire tous ses be-
soins (productifs et improductifs, « odieux » et non « odieux »), la
difficulté de prouver que l'argent provenant de l'emprunt a reçu
telle ou telle destination rend extrêmement délicate la solution
régulière de cette question.

LES DETTES D'ÉTAT, EN CE QUI CONCERNE LEUR TENEUR MATÉRIELLE,
SONT DES OBLIGATIONS DE DROIT PRIVÉ

Que des emprunts d'État, comme d'autres emprunts publics ⁴
soient fondés sur un contrat de prêt ou sur un contrat de vente et
d'achat² d'un titre (ou de la créance découlant de ce titre), tou-

-------------

1. La notion des emprunts publics est à double aspect : en regard de l'em-
prunteur sont emprunts publics ceux contractés par les institutions ou per-
sonnes du droit public ; en regard des créanciers ceux émis sous forme de titres
au porteur, destinés à circuler dans les marchés financiers. Ces deux concep-
tions en sont évidemment pas identiques.

Maurice HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, 8^e éd., 1914,
p. 895 : « Dettes publiques : elles ont le caractère de choses publiques non seule-
ment parce qu'elles sont dettes de personnes publiques, payables sur les deniers
publics, mais encore parce que, offertes au public à titre de placement, elles
constituent un élément important de la fortune publique, les fonds publics. »

2. V. les LOIS FRANÇAISES des 21 juin 1871 et 15 juillet 1872 : « II sera aliéné
la somme de rente nécessaire pour produire... »

31

jours est-il que les dettes d'État reposent entièrement, quant à
leur teneur matérielle, sur les règles du droit privé. Les éléments
de droit public ne figurent pas dans ces contrats et le pouvoir
suprême de l'État n'y apparaît pas. — En opérant un emprunt,
ou en vendant ses titres, le gouvernement reçoit de l'argent de ses
créanciers, ou des acheteurs de ses titres, en vertu d'un libre
arrangement avec eux, de même que toute personne privée mo-
rale ou physique.

La teneur matérielle des règles de droit sur lesquelles repose
un emprunt d'État est la même qu'en cas d'emprunt contracté
par n'importe quelle personne privée physique ou morale.

Paul RUFF : « Die Staatsanleihen... sind zunächts keine Steuern. Bei dem
Erheben von Steuern tritt der Staat gegen seine Angehorige auf als Inhaber der
obrigkeitlichen Zwangsgewalt. Er kann seine Untertanen im Wege eigenmäch-
tiger Vollstreckung nötigen den auf den einzelnen entfallenden Steuerbetrag zu
entrichten... Der Staat tritt bei der Anleihenaufnahme seinen Angehörigen
nicht in Ausübung von Herrschaftsrechten gegenüber¹. ... Bei dieser Tätigung
des Anleihengeschäftes handelt es sich nicht um eine einseitige Willenshand-
lung des Staates, um einen Akt der Herschergewalt (imperium). Der Staat tritt
vielmehr den Geldgebern als ein durchaus nur gleichberechtigter Gegner eines
Rechtsgeschaftes gegenüber. Er begibt sich auf den Boden des Zivilrechts
handelt als Fiskus. Das entstehende Verhältniss des Staats zu seinen Geld-
gewahrern ist ein privatrechtliches ². »

G. JÈZE : « L'emprunt public est un contrat. Quand il est régulièrement con-
clu, il donne naissance à des situations juridiques intangibles. Les créanciers du
patrimoine administratif emprunteur acquièrent un droit subjectif que les gou-
verneurs et les agents de l'État ont le devoir juridique de respecter³. »

-------------

1. Die Rechtsnatur der Aufnahme öffentlicher Anleihen, 1912, p. 52. Déjà
H. GROTIUS, De jure belli ac pacis, 1. II, c. XIV, § VI, et c. XIX, § II, faisait la dis-
tinction entre les actes qui sont proprement royaux et les actes qui « non a rege
quâ rege, sed ab eo quasi alio quovis fieri solent », et admettait que dans ce der-
nier cas « etiam civiles leges in eo valebunt », tandis que, dans le premier, si les
actes sont faits par le roi en qualité de roi, « ad eum civiles leges non pertinent ».

Th. DUCROCQ, Droit administratif, 7^e éd., t. IV, p. 11 et suiv., parle de deux
personnalités : de puissance publique et personnalité patrimoniale ; M. MICHOUT,
Théorie de la personnalité morale, 1906, p. 262 : personnalité à double caractère ;
BERTHELEMY, Traité élémentaire de droit administratif, 7^e éd., 1913, p. 139, dis-
tingue les actes d'autorités et les actes de gestion. V. aussi GOMBEAUX, Condition
de l'État industriel et commerçant, 1904. En Allemagne, théorie de l'État-fisc :
J. HATSCHEK, Die rechtliche Stellung des Fiskus, 1899 ; Otto RICHTER, Der Reichs-
fiskus, 1908. V. aussi le jugement dans l'espèce Food Comptroller v. Kork, 39,
T. L. R., 703.

2. P. RUFF, l. c.,p.54.

3. G. JÈZE, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière
française, 5^e éd., 1912, p. 525 ; v. également IDEM, Les principes généraux du
droit administratif. 2^e éd., 1914, p. 107 et suiv. ; IDEM, Cours de science des
finances. Dépenses publiques. Théorie générale du crédit public, 6^e éd., Paris, 1922,
p. 294, la même phrase, mais les mots « droit subjectif » sont remplacés par
« droit de créance ». V. également p. 468, IDEM, Cours. Le remboursement de la
dette publique, Paris, 1925, p. 226 : « L'emprunt est essentiellement une opéra-
tion volontaire, c'est un contrat. »

32

P. GUGGENHEIM ¹ : « Die Finanzschulden sind im Verhältnis des Staates zu den
Gläubigern rein privatrechtlicher Natur. »

TRIBUNAL ARBITRAL FRANCE-CHILI, sentence du 5 juillet 190l² : « Les rap-
ports existant entre l'État emprunteur et les particuliers preneurs de l'emprunt...
relèvent exclusivement du droit privé et ne peuvent en aucun cas tomber sous
l'empire des règles du droit des gens qui régissent les rapports juridiques des
États entre eux... et non les rapports contractuels formés entre un État et un
particulier. »

TRIBUNAL MIXTE DU CAIRE, jugement dans l'affaire du tribut d'Égypte, rendu
le 15 juin 1925³ : «... Lorsqu'un gouvernement contracte envers un particulier
l'obligation de lui payer une somme déterminée, il contracte une obligation ci-
vile..., il ne peut tirer de sa qualité de Puissance publique le droit de se délier de
son obligation en décidant par sa seule volonté qu'il est libéré pour telle raison
dont il serait seul juge de l'obligation civile par lui contractée..., refuser de payer,
en prétendant éteinte l'obligation contractuelle d'où dérive l'engagement de
payer, n'a jamais été un acte de souveraineté, ou de la Puissance publique (car
tout particulier peut le faire), et ne saurait le devenir uniquement parce que le
débiteur est un État. »

Le REICHSGERICHT allemand, dans sa décision du 16 juin 192l⁴, au sujet du
huitième et du neuvième emprunt de guerre, lors de l'émission desquels il avait
été stipulé que leurs titres seraient acceptés au paiement à leur valeur nominale
au moment de la future liquidation des stocks de guerre, prononça que cette
« allgemeine Zusicherung » était « eine vertragsmässige Verpflichtung des Reiches
gegenüber den Inhabern der Anleihen ».

Il est vrai que les dettes d'État comportent les particularités
suivantes :

1. — Tout d'abord, précédant à la conclusion de l'emprunt,
une sanction générale ou spéciale du pouvoir législatif est indis-
pensable pour conférer aux organes administratifs de l'État les
pouvoirs nécessaires en vue de la conclusion d'un emprunt.

FRANCE, Acte additionnel aux constitutions de l'Empire du 22 avril 1815,
art. 35 : «... aucun emprunt ne peut avoir lieu... qu'en vertu d'une loi⁵... »

ITALIE, disposition analogue, loi du 10 juillet 1861, art. 2.

FRANCE, Décret sur la comptabilité publique du 31 mai 1862, art. 196 : « Au-
cune inscription pour création de rentes ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi. »

PRUSSE, Constitution, 31 janvier 1850, art. 103 : « La conclusion d'emprunts
au profit du trésor ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi ⁶. »

REICH, Constitution du 16 avril 1871, art. 73, disposition analogue.

REICH, Constitution du 11 août 1919, art. 87 : « ... eine solche Beschaffung
(von Geldmittel im Wege des Kredits), sowie die Uebernahme einer Sicherleis-
tung zu Lasten des Reichs dürfen nur auf Grund eines Reichsgesetzes erfolgen. »

Quelques auteurs se basent là-dessus pour considérer que l'em-

-------------

1. Beitrage zur völkerrechtlichen Lehre vom Staatenwechsel, Berlin, 1925, p. 120.

2. DESCAMPS-RENAULT, Recueil, 1901, p. 370.

3. Journal des tribunaux mixtes, Alexandrie, 17 juin 1925, p. 4 et suiv.

4. ENTSCHEIDUNGEN DES REICHSGERICHTS, Sénat IV, 40, 21.

5. DALLOZ, Répertoire, t. XCII, v° Trésor public, p. 1195 ; v. aussi t. XVIII,
v° Droit constitutionnel, p. 328.

6. G. ANSCHUTZ, Die Verfassungsurkunde fur den Preussischen Staat vom
31 Januar 1850_} Ein Kommentar, Berlin, 1912.

33

prunt d'État, par sa nature juridique, est un acte souverain de
l'État.

Albert WUARIN : « L'emprunt d'État — un acte souverain de l'État¹ » ; « ce
contrat... doit être considéré comme émanant de la souveraineté, parce que
c'est la loi qui lui donne la naissance ² » ; « l'emprunt d'État est donc un contrat
soumis à certaines règles particulières de droit public³ ».

Luis M. DRAGO : « Les emprunts d'État sont... des actes juridiques... d'une
nature toute spéciale et ne peuvent pas être confondus avec aucune autre. La
loi civile commune ne leur est pas applicable. Émis par un acte de souveraineté
qu'aucun particulier ne pourrait exercer, ils ne représentent, en aucun cas, un
engagement vis-à-vis de personnes déterminées...⁴. »

A. DE LAPRADELLE et N. POLITIS ⁵ : « L'emprunt public occupe... dans la
masse des contrats d'État... une place à part; c'est une opération de crédit,
faite en vertu d'actes souverains, pour assurer la vie du pays et faciliter le fonc-
tionnement de ses services publics. »

Ce point de vue est évidemment erroné. Le fait que les organes
du gouvernement qui concluent un emprunt doivent obtenir pour
cela la sanction du pouvoir législatif, exprimée formellement sous
forme de loi, de décret, etc., n'a aucun rapport avec la nature de
l'opération d'emprunt elle-même.

Sinon, il faudrait considérer comme un acte de souveraineté
toute opération du trésor ou d'autres ressorts administratifs du
gouvernement relative à la vente et à l'achat, à la location et à la
prise en location des biens et propriétés, etc. — pour peu que cette
opération exige une sanction générale ou spéciale du pouvoir légis-
latif ; or, il va de soi que personne ne peut y songer.

-------------

1. Essai sur les emprunts d'État et la protection des droits des porteurs de fonds
d'États étrangers, Paris, 1907, p. 24.

2. Ibid., p. 32.

3. Ibid., p. 24.

4. Deuxième Conférence internationale de la paix, t. II, p. 550-551. V. égale-
ment L. DRAGO, Les emprunts d'État et leurs rapports avec la politique interna-
tionale, Paris, 1907 (R. G. D. I. P.), v. aussi dans le A. J. I. L., 1907, p. 692
et suiv. ; A. HERSHEY, The Calvo and Drago Doctrines, The Am. Journ. of
Internat. Law, 1907, p. 26 et suiv. ; A. MOULIN, Question de droit des gens et
de politique internationale. La doctrine de Drago, Revue générale de droit in-
ternational public, 1907, p. 417 et suiv. ; Carlos INDALECIO GOMEZ, Die gewalt-
same Eintreibung von öffentlichen Staatsschulden nach dem heutigen Völker-
recht, Berlin, 1911, p. 11 et 35 ; A. N. SACK, La banqueroute de l'État (en russe),
Pétrograd, 1918, p. 113 et suiv. ; Charles DUPUIS, Le droit des gens et les rap-
ports des grandes puissances avec les autres États avant le pacte de la Société
des Nations, Paris, 1921, chap. VIII : La doctrine de Drago, p. 270 et suiv. ;
W. S. ROBERTSON, Hispanic-American relations with the United States, New-
York, 1923 (Carnegie Endowment), p. 121 et suiv. ; Alejandro ALVAREZ,
The Monroe doctrine, Annex XXII, The Drago Doctrine, New-York, 1924
(Carn. End.), p. 187 et suiv. ; Sir John FISCHER WILLAIMS, International law
and international financial obligations arising from contract (Bibliotheca Visse-
riana), Leyde, 1924, p. 68 et suiv. I

5. A. DE LAPRADELLE et N. POLITIS, Recueil des arbitrages internationaux,

t. II : 1856-1872, Paris, 1924, p. 546-547.

3

34

Dans le cas donné, on confond les conceptions de la loi au sens maté-
riel et de la loi au sens formel du mot : l'autorisation à conclure un
emprunt, accordée par le pouvoir législatif du pays, n'est une loi qu'au
sens formel du mot ¹ .

E. ALLIX observe² au sujet du décret de 1862 cité plus haut : « La loi est
nécessaire à plusieurs points de vue : d'abord elle engage la nation... ; la loi est
encore nécessaire pour habiliter le gouvernement à engager la dépense qui résul-
tera du service des arrérages et qui ne peut s'effectuer sans autorisation parle-
mentaire. »

Lors de la conclusion d'un emprunt, le gouvernement agit en
qualité de simple emprunteur. Cette transaction ne repose pas sur
le droit de contrainte exercé par le pouvoir souverain, mais sur
un arrangement librement consenti entre des personnes privées
et le trésor.

G. S. FREUND ³ : « Die Anleihe ist kein Akt der Souveränität, sondern eine Pri-
vathandlung, bei der Staat nicht kraft seiner Autorität wie bei der Einziehung
einer Steuer vorgeht, vielmehr wie ein Privatmann Verträge schliesst. »

Th. DUCROCQ ⁴ : « Quand l'emprunt a été voté, le rôle du pouvoir législatif est
terminé, et le pouvoir exécutif doit régler par décret les conditions générales de
l'émission de l'emprunt. C'est à lui d'en assurer le succès en choisissant la mode
d'émission qui lui paraît le plus avantageux et en fixant le prix auquel seront
émis les titres d'après la situation économique, le degré de prospérité financière
du pays et suivant le crédit de l'État. »

P. LABAND⁵ : « Der Weg des Gesetzes führt niemals bis zur Aufnahme einer
Anleihe, weil er nicht zu den Geldgebern, gelangt, sondern ein Stück vorher auf-
hôrt. Das Gesetz ist stets die blosse, und zwar staatsrechtliche Voraussetzung
der Anleihensaufnahme. »

2. — Après la conclusion de l'emprunt. Si le gouvernement tend
à suspendre totalement ou en partie ou à modifier d'une façon
quelconque le service de la dette, ou qu'il renonce de remplir les
autres obligations qu'il avait assumées du fait d'un emprunt⁶, il
promulgue à ce sujet une « loi » ou un « décret » particulier.

-------------

1. V., à ce sujet, P. LABAND, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 6^e éd., 1911-
1914, t. IV, p. 577-603 ; G. ANSCHÜTZ, Kritische Studien zur Lehre vom Rechts-
satz und formellen Gesetz (dissert, de Halle), 1891 ; G. MEYER-G. ANSCHUTZ,
Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 7^e éd., Berlin, 1914-1919, p. 25-26, 550,
561 ; L. DUGUIT, Les transformations du droit public, Paris, 1913, p. 75 ; IDEM,
Traité de droit constitutionnel, 2^e éd., Paris, 1923, t. II, § 15, p. 140 et suiv.,
197 et suiv.

2. Traité élémentaire de science des finances, 2^e éd., Paris, 1909, p. 565.

3. Die Rechtsverhältnisse der öffentlichen Schulden, Berlin, 1908, p. 97. Du
même avis est J. C. BLUNTSCHLI, Das moderne Völkerrecht, § 442, note 1 ; F. LISZT,
Vôlkerrecht, 3^e éd., 1904, p. 158-159. Contre la théorie de la souveraineté —
M. LEWANDOWSKI, De la protection des capitaux empruntés en France, Paris,
1896, p. 27, 32, 35.

4. Droit administratif, t. V, p. 90.

5. Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, 4^e éd., 1901, t. IV, p. 369.

6. Georges CLÉRIN, Inexécution par un État de ses engagements financiers exté-

35

Le créancier est privé :

a) De la protection de ses intérêts par les tribunaux', nationaux
ou étrangers².

Rowland R. FOULKE³ : « No independent State is liable to be sued in its own
courts without its consent and therefore the payment of an obligation, so far as
its own members or an alien in the jurisdiction, is concerned, is entirely a matter
of grâce⁴. »

Projet de règlement sur la compétence des tribunaux dans les procès contre les
États souverains ou chefs d'États étrangers, adopté par l'lNSTITUT DE DROIT IN-
TERNATIONAL le 11 septembre 1891 et revisé en septembre 1892 ⁵ : Art. 5 : « Ne
sont point recevables les actions intentées pour des actes de souveraineté, ou
découlant d'un contrat du demandeur comme fonctionnaire de l'État, ni les
actions concernant les dettes de l'État étranger contractées par souscription
publique. »

-------------

rieurs, Thèse (Nancy), Dijon, 1908; A. N. SACK, La banqueroute d'État (en
russe), Pétrograd, 1918, p. 152-160 et suiv.

1. G. JÈZE, Cours. Théorie du crédit public, 6^e éd., Paris, 1922, p. 299 et
suiv., au sujet du « caractère aléatoire des contrats passés avec l'État en raison
des pouvoirs limités des tribunaux » ; IDEM, Cours. Technique du crédit public,
6^e éd., Paris, 1925, p. 349-353, au sujet des « actes de gouvernement », « acts of

state », etc.

2. GABBA, De la compétence des tribunaux à l'égard des souverains et des États
étrangers, Journal du droit international privé (Glunet), 1888, p. 180 et suiv. ;
1889, p. 538 et suiv. ; 1890, p. 27 et suiv. ; DE GUVELIER, De l'incompétence des
tribunaux nationaux à l' égard des gouvernements étrangers, Revue de droit inter-
national, 1888, p. 110 et suiv. ; A. HARTMANN, De la compétence des tribunaux
dans les procès contre les États et souverains étrangers, Revue de droit internatio-
nal, 1890, p. 425 et suiv. ; PAEPE, Études sur la compétence civile à l' égard des
États étrangers et de leurs agents politiques, diplomatiques ou consulaires, Bruxelles-
Paris, 1894; FÉRAUD-GIRAUD, États et souverains, personnel diplomatique et
consulaire devant les tribunaux étrangers, 2 vol., Paris, 1895 ; ROCHE DU TEILLOY,
De la compétence civile à l'égard des États, des souverains, des agents diploma-
tiques et consulaires étrangers, Nancy, 1906 ; L. VON PRAAG, L'immunité de juri-
diction des États étrangers et l'examen de leurs actes de puissance publique par les
tribunaux internes, Revue de droit international et législation comparée, 1923,
p. 434 et suiv. ; A. WEISS, Compétence et incompétence des tribunaux à l'égard des
États étrangers (Académie de dr. international. Recueil des cours, 1923), p. 525

et suiv.

LOENING, Die Gerichtsbarkeit über fremde Staaten und Souveräne, Halle,
1903 ; SAUTER, Die Exemption ausländischer Staaten von der inltändischen Ge-
richtsbarkeit (Erlanger Dissertation), 1907.

3. A treatise on international law with an introductory essay on the definition
and nature of the laws of human conduct, Philadelphia, 1920, v. I, p. 49.

4. V., à ce sujet, aussi S. F. VAN Oss, Stock exchange values, a decade of finance,
1885 to 1895, London, 1895, p. LXXII.

5. Annuaire de l'Institut de droit international, t. XI, p. 410 et suiv., et p. 436 ;
texte définitif dans le « Tableau général » de l'Institut, 1893, p. 117 ; v. aussi Ta-
bleau général des travaux de l'Institut (1873-1913) par James Brown SCOTT (éd.
de la Dotation Carnegie), New-York, 1920, p. 151 ; éd. anglaise, New-York,
1916, p. 90 et suiv.

36

V. aussi arrêt de la COUR DE CASSATION du 22 janvier 1849* et de la COUR
DE PARIS du 30 avril 1912².

b) De voies d'exécution forcée.

Le domaine privé d'État, qui est aliénable et prescriptible,
n'est pas saisissable : il est impossible pour les créanciers des
administrations publiques d'employer des voies d'exécution pré-
vues par le droit commun ³.

Ces circonstances sont citées par certains auteurs comme con-
firmant le fait que les emprunts d'État sont des actes souverains
du gouvernement.

Ces auteurs supposent également que l'État peut, en vertu
d'une loi ou d'un décret, être libéré des obligations stipulées lors
de la conclusion de l'emprunt.

Ce point de vue est fondé, nous semble-t-il, sur des prémisses
erronées, à savoir :

1. — Ces auteurs supposent que le gouvernement, par sa na-
ture même, ne peut pas violer le droit.

M. MILOWANOWITCH ⁴ : « Les États souverains sont leurs propres juges et
décident seuls jusqu'à quel point leurs intérêts et leur honneur exigent l'exécu-
tion des engagements signés. »

-------------

1. DALLOZ, Jurisprudence générale, Recueil périodique et critique (D. P.), 1849,
l^re partie, p. 9 et note (Gouvernement espagnol c. Cambège et Pujol). V. aussi
COUR DE PARIS, 7 janvier 1825 (Espagne) (D., RÉPERTOIRE, v. XVIII, v° Droit
civil, n° 296) ; TRIBUNAL DU HAVRE, 25 mai 1827 ; TRIBUNAL DE LA SEINE, 2 mai
1828 (République d'Haïti) ; TRIBUNAL DE LA SEINE, 16 avril 1847 (Égypte-Mehe-
met-Ali) (D. P., 49, 1, 7-9) ; COUR DE PARIS, 13 avril 1867 (D. P., 67, 2, 49),
23 août 1870 (Russie) (D. P., 71, 2,10, et SIREY, 71, 2, 6), 15 mars 1872 (Autriche)
(D. P., 73, 2, 24, et SIREY, 72, 2, 68).

2. D. P., 1913, 2^e partie, p. 201 (Gamen Humbert contre État russe) et note
de M. GIDEL.

3. HAURIOU, loc. cit., p. 892 ; v. aussi Fr. VON HOLTZENDORF, Incompétence des
tribunaux nationaux pour ordonner une saisie-arrêt sur des biens appartenant aux
gouvernements étrangers, Journal du droit international privé (CLUNET), 1876,
p. 431 et suiv. ; au sujet de la saisie des fonds du gouvernement russe dans la
banque Mendelssohn et C^le à Berlin (affaire Hellfeld) voir A. DE LAPRADELLE,
La saisie des fonds russes à Berlin, Revue de droit international privé, 1910,
p. 780 et suiv. ; Unzulüssigkeit einer Zwangsvollstreckung gegen auslämdische
Staaten, Gutachten, eingeleitet und herausgegeben VON C. V. DYNOVSKY, Ber-
lin, 1910, et également J. KOHLER, P. LABAND, VON SEUFFERT, F. MEILI, dans
la Zeitschrift für Völkerrecht, 1910, p. 309 et suiv., 334 et suiv., 353 et suiv.,
429 et suiv. ; v. aussi COUR DE PARIS, 7 janvier 1825 (Gouvernement espagnol) :
« On ne saurait assimiler un emprunt créé par un gouvernement pour ses besoins
à un contrat de prêts entre particuliers... ; les deniers d'un pareil emprunt,
comme tous les autres deniers publics, ne pourraient être frappés de saisies-
arrêts ou oppositions, ni être détournés de leur destination spéciale, sans para-
lyser la marche de ce gouvernement » (cité dans D. P., 49,1, 5).

4. Les traités de garantie au XIX^e siècle, Paris, 1888, p. 394.

37

Il est, cependant, tout à fait évident que la nature souveraine
de l'État ne rend pas le gouvernement impeccable dans ses actes.

Ch. Ch. HYDE fait remarquer au sujet des conceptions de M. Drago¹ : « The
distinguished statesman... fails to recognize the practice that commonly re-
gards a State as capable of committing internationally illégal conduct through
any agency of government. »

P. LABAND ² : « Der Staat... kann freilich auf dem Gebiet des Rechts allés tun,
auch jede Art von Rechtsbruch verüben und solche Akte mit formell verbind-
licher Kraft ausstatten ; aber dessen ungeachtet bleiben sie Rechtsbruch... »

2. — Ces auteurs supposent également qu'un acte recouvert
d'une forme extérieure légale est un acte légal en son es-
sence.

A. WUARIN ³ : « C'est par une loi (ou un décret) qu'est autorisé l'emprunt ; ce
sera postérieurement par la promulgation d'une autre loi (ou d'un autre décret)
que l'État, sans explication, se déclarera libéré de tout engagement ou décrétera
la suspension de l'amortissement du paiement des intérêts, supprimera les ga-
ranties... »

A. DE LAPRADELLE et N. POLITIS⁴ : « La dette résultant d'un emprunt est
aussi obligatoire en droit que toute autre dette, mais il n'en est pas moins vrai
que, contractée dans un intérêt public, elle est soumise pour son exécution aux
conditions imposées par les nécessités financières et administratives de l'État
emprunteur : née en vertu de mesures législatives, elle peut être modifiée par
d'autres mesures législatives ».

D^r Willhelm KAUFMANN⁵ : le créancier est « der Moglichkeit aussgesetzt dass
der Staat ihm mittels der Gesetzgebung von Rechtswegen nimmt, was der-
selbe ihm vertragsmässig von Rechtswegen gegeben hat ».

Il est évident que nous avons ici jeu d'apparences⁶.

P. LABAND⁷ : « Es ist ein Gaukelspiel, dass der Staat sich bald als Fiskus unter
das Recht, bald als Gesetzgeber über das Recht stellen kann. »

Si la jurisprudence européenne n'admet pas encore au profit des
intéressés l'ouverture d'un recours tendant à obtenir d'un haut tribu-
nal l'annulation d'une loi qui enfreint une règle de droit supérieure,
elle n'en témoigne pas moins d'une tendance très nette à admettre
l'exception d'inconstitutionnalité ⁸.

Dans un procès engagé entre la ville de Bucarest et sa Compagnie de tram-
ways, celle-ci demandait au tribunal d'écarter l'application d'une loi du 18 dé-

-------------

1. International law chiefly as interpreted and applied by the United States,
Boston, 1922, vol. I, p. 561.

2. Archiv für öffentliches Recht, t. XXIII, Tübingen, 1908, p. 201.

3. Loc. cit., p. 24.

4. Loc. cit., t. II, p. 546-547.

5. Das internationale Recht der egyptischen Staatsschuld, Berlin, 1891, p. 14-15.

6. L. DUGUIT, Traité de droit constitutionnel, 2^e éd., t. III, § 98, Les lois con-
traires au droit, p. 659-681.

7. Archiv für öffentliches Recht, t. XXIII, p. 200.

8. L. DUGUIT, Les transformations du droit public (2^e tirage, 1921), p. 101 et
suiv.

38

cembre 1911 comme inconstitutionnelle, parce qu'elle violait les articles 14
et 30 de la constitution roumaine et portait atteinte au droit de propriété. L'ex-
ception d'inconstitutionnalité étant ainsi opposée, le tribunal d'Ilfov, par un ju-
gement nettement et fortement motivé, l'a déclarée, le 2 février 1912, rece-
vable et fondée. Ce jugement fut confirmé par un arrêt de la Cour de cassa-
tion de ROUMANIE ¹.

Aux ÉTATS-UNIS, le droit d'apprécier la constitutionnalité des lois appartient
formellement aux tribunaux ² ; de même au MEXIQUE (constitution du 12 févr.
1857, art. 101), en ARGENTINE (constitution du 25 sept. 1860, art. 101), au
BRÉSIL (constitution du 24 févr. 1891, art. 59, § l) ³, en SUISSE (constitution
du 29 mai 1874, art. 113), en PORTUGAL (constitution du 21 mars 1911, art. 63),
en TCHÉCOSLOVAQUIE (constitution du 29 févr. 1920, art. 1 et 2) ⁴.

Il convient aussi de noter la jurisprudence du Conseil d'État en FRANCE.

Par un accord conclu en 1860 avec le gouvernement français, certains éta-
blissements ecclésiastiques de la Savoie avaient remis des titres de rente (Car-
telles) à la France, qui, en retour, devait leur payer, sous forme de traitement,
l'équivalent des arrérages. En 1883, le Parlement français ayant refusé d'ins-
crire au budget les crédits nécessaires pour le paiement des allocations corres-
pondantes et le ministre ayant, en conséquence, refusé de les ordonnancer, le
Conseil d'État, par un arrêt du 8 août 1896, annula la décision ministérielle et
renvoya les parties devant le ministre pour la liquidation de la dette, c'est-à-dire
condamna l'État français à payer sa dette contractuelle, malgré la décision du
Parlement⁵.

Notons aussi les dispositions suivantes des constitutions allemandes d'après
la révolution :

BAVIÈRE, 14 août 1919, § 79, al. 3 : « Àusgaben die zur Erfüllung gesetzlicher
Verpflichtungen notwendig, die auf gerichtlich klagbaren Verpflichtungen des
Staates beruhen... müssen in den Haushaltsplan eingestellt und der Steuer-
bewilligung zugrunde gelegt werden ⁶ »

-------------

1. SIREY, 1912, IV, p. 9 et 29 ; DALLOZ, 1912, t. II, p. 20, avec une note de
M. BERTHÉLEMY ; consultations de MM. BERTHÉLEMY et JÈZE, v. Revue de
droit public, 1912, p. 130 ; 1913, p. 153 et 365.

2. James BRYCE, République américaine, trad. G. JÈZE, 2^e éd., 1911, t. I,
p. 355 et suiv.

3. RODRIGUEZ, American constitutions, vol. I, 1906, p. 66 et suiv., 129 et suiv.,
133 et suiv. ; LE-FUR, État fédéral et confédération d'États, 1896 (trad. allemande
de POSENER, Bundesstaat und Staatenbund in geschichtlicher Entwicklung,
1902, p. 230, 246, 255).

4. P. LABAND, Le droit public allemand (éd. fr.), t. II, p. 322, estime que ce
droit appartient aux tribunaux ALLEMANDS ; G. JÈZE (Revue de droit public,
1912, p. 145) constate de même au sujet de la NORVÈGE.

5. Recueil, 1896, p. 660, fabrique de SAINT-JEAN-DE-MAURIENNE ; v. aussi
GRIVAZ, Les églises de Savoie et la théorie des droits acquis, Revue de dr. inter-
national public, t. IV, 1897, p. 645 et suiv. A la séance de la Chambre du
22 décembre 1899, M. Caillaux, ministre des Finances, demanda un crédit
pour exécuter cet arrêt ; il affirma très nettement le caractère obligatoire des
contrats passés par l'État, nonobstant toute décision contraire du Parlement
(L. DUGUIT, Les transformations du droit public, p. 164-165). Arrêt analogue
au profit de la fabrique et du chapitre de l'église cathédrale d'ANNECY, 1^er juil-
let 1904, 7933-7937; Recueil, 1904. p. 533-535 : « Les requérants... sont ren-
voyés devant le ministre de l'Intérieur et des Cultes pour y être procédé à la
liquidation des sommes dues à... avec intérêts tels que de droit; les dépenses
seront supportées par l'État. »

6. Ph. ZORN, v° Budgetrecht, Handwörterbuch der Staatswissenschaften
4e éd., t. III, p. 125.

39

Dispositions analogues dans les constitutions de BRÈME (18 mai 1820), OL-
DENBURG (§ 84) et MEKLENBURG-STRELITZ (§ 29) ¹.

3.—Certains auteurs considèrent que le refus d'un gouvernement
de tenir ses obligations financières est une éventualité prévue lors
de la conclusion de l'emprunt, avec toutes les conséquences qui
en découlent.

A. DE LAPRADELLE et N. POLITIS² : « Les souscripteurs, comme les acqué-
reurs ultérieurs des titres de l'emprunt, n'ignorent ni la nature de l'opération
ni le risque qu'elle leur fait courir, ils l'acceptent d'avance ; ils savent que, si le
gouvernement débiteur a l'obligation de les payer, il aura la liberté, si les cir-
constances l'y contraignent, de différer l'échéance de sa dette, d'en modifier les
modalités, ou même d'en réduire le montant. Faute de réglementation interna-
tionale des faillites d'État, la liquidation en est faite par les soins du débiteur,
qui, toutefois, s'il est soucieux de sa réputation et de l'intérêt de son crédit,
devra plutôt y procéder d'accord avec ses créanciers que par voie d'autorité. »
Grégoire DIMITRESCO³ cherche à démontrer que l'emprunt d'État est « un
contrat de prêt sous condition « potestative », sous-entendue de la part du débi-
teur » ; « L'État a le droit de se soustraire à l'exécution totale ou partielle du
contrat qu'il passe avec ses créanciers, ou de modifier les clauses de ce même
contrat, s'il le juge convenable et si les circonstances l'exigent ; ce droit dérive
pour lui de la nature du contrat. Il est en effet incompatible avec le rôle et la
fonction de l'État de s'engager dans d'autres conditions. »

Or, dans tout contrat (et non seulement dans ceux passés
avec l'État), les deux parties (et non seulement le créancier)
tiennent compte des circonstances d'ordre aléatoire : situation
financière probable du débiteur dans l'avenir, sa force sociale
en regard de celle du créancier, son honorabilité, etc. ; tout cela,
en soi-même, ne change pas la nature juridique et la teneur maté-
rielle du contrat passé.

4. — Les auteurs en question considèrent que l'impossibilité de
recours juridiques contre un gouvernement est un argument en
faveur de la reconnaissance des emprunts comme actes de souve-
raineté du gouvernement.

L. DRAGO ⁴ : « On a toujours des tribunaux quand il s'agit des contrats ordi-
naires, alors qu'on n'en trouve nulle part pour juger des emprunts publics. »

Cependant, comme l'observe très justement M. G. JÈZE⁵ : « L'action en jus-
tice n'est que l'une des sanctions d'un droit. Bien plus, n'y eût-il aucune sanc-
tion, un droit n'en reste pas moins un droit... Ce principe (de l'insaisissabilité

-------------

1. Ibid., p. 126.

2. Loc. cit., t. II, p. 547.

3. Nature juridique de l'emprunt public ou légitimation au point de vue contrac-
tuel de tous les procédés usités par les États débiteurs (thèse), Paris, 1912, p. 66,

71 et suiv.

4. Actes..., loc. cit., p. 551. V. aussi R. PHILLIMORE, Commentaries upon in-
ternational law, 3^e éd., vol. II, Londres, 1882, p. 18 ; L. v. BAR, Theorie und Praxis
des internationalen Privatrechts, 1889, t. II, p. 660-668, et la littérature de la
question, ibid., p. 670-677 ; comte DE SAINT-MAURICE, Les instruments modernes
de la politique étrangère, les emprunts d'État, Paris, 1912, t. 1, p. 46 et suiv.

5. Cours. Théorie du crédit public, p. 300, v. également p. 313.

40

des biens d'État)... repose non pas sur l'arbitraire ou sur la force, mais sur la
nécessité absolue de ne pas entraver par des saisies intempestives la marche des
services publics. Des deux principes, il faut sacrifier le moins important sociale-
ment. Voilà la seule raison pour laquelle sont écartées les voies d'exécution for-
cée contre l'État. Il n'en résulte pas que l'obligation juridique de l'État dispa-
raisse..., l'insaisissabilité ne signifie pas juridiquement la faculté, pour l'État, de
payer ou de non-payer, de ne pas tenir sa parole... »

Dans la mesure où une semblable cessation de paiement consti-
tue une banqueroute frauduleuse de la part du gouvernement, il
est évident que l'impossibilité de poursuites juridiques contre lui
ne change rien quant à l'illégalité d'un pareil acte.

Si la non-exécution de ses obligations financières est comman-
dée au gouvernement par l'impossibilité de les remplir, il peut,
au nom des intérêts supérieurs d'ordre public, les modifier tem-
porairement, dans la même mesure où, en vue de l'intérêt public,
il peut établir un moratoire pour les dettes privées, etc.

La priorité des intérêts vitaux de l'État sur les droits de ses
créanciers n'est pas une particularité spéciale aux dettes d'État ;
la même règle s'applique dans tous les cas où il s'agit de droits et
d'intérêts privés sans exception.

C'est pourquoi la réserve que fait M. G. JÈZE, spécialement au sujet des
emprunts d'État, nous semble superflue ¹ :

« L'État est tenu d'une obligation juridique véritable ; il ne peut pas la suppri-
mer par sa seule volonté. Mais cette obligation est réglée non par le droit com-
mun des contrats, mais par le droit public, qui est le droit commun dans les rap-
ports où un État est en jeu... Le droit public n'est pas autre chose que l'en-
semble des solutions de conciliation entre les intérêts privés et les nécessités du
fonctionnement régulier des services. »

Par ailleurs², l'éminent auteur dit très justement : « En matière d'engage-
ments financiers d'État, il ne faut pas abuser des raisons tirées de l'intérêt pu-
blic. Il importe de ne point opposer aux créanciers de l'État trop de fins de non-
recevoir de ce genre. Le crédit de l'État en souffrirait gravement. »

Ce droit du gouvernement est fondé non sur la nature des
dettes d'État, mais sur le droit suprême du gouvernement de
s'immiscer dans toutes les relations sociales en général — privées
et autres — chaque fois que cela est exigé par des intérêts supé-
rieurs d'ordre public.

Tant qu'il n'existe pas de tribunaux internationaux et supra-
étatiques obligatoires (« überstaatliche Judikatur »)³ susceptibles
de déterminer objectivement la légalité et le fondé d'un pareil acte
du gouvernement, celui-ci conserve, en ce qui touche cette ques-
tion, le beneficium competentiae.

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1. Cours. Technique du crédit public, 6^e éd., Paris, 1925, p. 348.

2. Cours. Le remboursement de la dette publique, Paris, 1925, p. 180.

3. V., à ce sujet, H. WEHBERG, Ein internationaler Gerichtshof für Privatkla-
gen, Berlin, 1911.

41

L. v. BAR ' : «... Schulden stehen also unter dem Vorbehalte, dass der Staat
-und darüber entscheidet die höchste Staatsgewalt in der Form der Gesetzge-
bung selbst — imstande sei, seiner Verpflichtung nachzukommen : der Staat hat
gewissermassen ein beneficium competentiae in weitem Umfange ; er muss sich
zunächst selbst erhalten und die Bezahlung der Schulden steht nur in zweiter
Linie ».

Ceci ne veut point dire que tous les actes du gouvernement, soient
légitimes, et la nature souveraine de celui-ci² n'exclut pas en elle-
même la possibilité de commettre des violations de droit.

En ce qui concerne les emprunts dits forcés, ceux-ci peuvent, dans
certains cas, comporter des éléments de droit privé. D'après M. JÈZE ³,
l'emprunt forcé est une réquisition d'argent, moyennant indemnité
fixée unilatéralement par le requérant. C'est à quoi peut se borner la
contrainte. Comme dans le cas d'une expropriation indemnisée, si cette
indemnité est payée avec des obligations de l'État, celles-ci n'en de-
meurent pas moins des obligations de droit privé du trésor, de même
le caractère forcé de l'acte par lequel le gouvernement a obtenu les
sommes en question ne change pas, en soi-même, la nature des titres
moyennant lesquels il a indemnisé ses créanciers ; en effet, le gouver-
nement aurait pu effectuer la même opération sous forme d'impôt, de
prélèvement, etc., c'est-à-dire la faire ressortir au droit public. S'il ne l'a
pas fait, c'est qu'il a jugé nécessaire de se placer sur le terrain du droit
privé en réglant ses rapports avec ses créanciers forcés au moyen de
titres ordinaires de la dette d'État ⁴.

LES DETTES D'ÉTAT SONT GARANTIES PAR TOUT LE PATRIMOINE DE L'ÉTAT
Cette règle est fondée sur la nature de l'État moderne. Autre-
fois, les emprunts avaient un caractère de dettes personnelles des
princes, ils étaient gagés par des pierres précieuses, par la

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1. L. v. BAR, Theorie und Praxis des internationalen Privatrechts, 2^e éd.. 1889,

t. II, p. 663.

2. Prof. Dr. Fr. MEILI, Der Staatsbankrott und die moderne Rechtswissenschaft,
Bern, 1895, p. 60 : « Es giebt überhaupt im modernen Leben keine schranken-
lose Souverenität, — ein so gefasster Begrif wäre eine Ueberspannung, er stände
im Wiederspruche mit der kosrnischen Auffassung des Rechts ; richtigerweise
muss man mit einer gegenseitigen Abhängigkeit der Staaten von einander rech-
nen » ; N. POLITIS, Le problème des limitations de la souveraineté (Académie de
droit international, Recueil des cours, 1925, p. 37), constate l'existence de plu-
sieurs limitations de la liberté de l'État en matière financière et conclut que ces
limitations « réduisent à fort peu de chose la liberté financière de l'État débi-
teur ».

3. Cours. Théorie du crédit public, 6^e éd., Paris, 1922, p. 469.

4. La COUR CIVILE DE CASSATION à Florence, dans l'espèce Département des
Finances c. Dona Boldu (1880) (Giurisprudenza Italiana, t. XXXII, I, sec. 1,
col. 293), a même reconnu que l'aliénation forcée des terrains contre indemnité
est un véritable contrat de vente et achat, bien qu'ayant lieu par nécessité ;
cité dans le Mémorandum of oral argument of the United States, Hawaiian claims,
p. 25.

42

couronne, par la personne même du souverain, etc.¹. En l'absence
d'une continuité régulière du pouvoir, en l'absence de l'unité
des ressources budgétaires, etc., il était tout naturel qu'il en fût
ainsi. — II n'en est pas de même pour l'État moderne.

Il découle de la nature de l'État moderne que les dettes de
l'État pèsent sur toutes les ressources dont dispose le trésor.

G. JÈZE² : « L'emprunt public d'État étant contracté pour le compte d'un
patrimoine administratif, qui, par sa nature, est perpétuel..., pèse sur le patri-
moine perpétuel. »

L. DuguiT³ propose de remplacer l'expression « dettes d'État » par une
expression plus exacte », « charges du patrimoine de l'État ».

En ANGLETERRE, c'est en 1715 que fut créé 1' « Aggregate Fund » (1, Geo. 1.
Stat. 2, c. 12) et en 1716 le « Sinking fund » (3, Geo. 1, c. 7). Malgré ces consoli-
dations des fonds, beaucoup de comptes distincts ont subsisté. Enfin, en 1787
(27, Geo. 3, c. 13) fut créé le « Consolidated Fund », un fonds dans lequel doivent
affluer les revenus publics et dont doivent sortir les fonds nécessaires pour les
services publics ⁴.

En FRANCE, le 6 octobre 1789, l'Assemblée « prend l'engagement solennel de
maintenir les revenus publics à la somme nécessaire pour remplir tous les enga-
gements de l'État... ». A la séance du 7 octobre 1789, Petion disait : « Nous don-
nerons toute la France pour assignat aux créanciers ». Le décret des 16-17-
22 avril 1790, art. I, déclarait : « La nation... affecte et hypothèque (aux créan-
ciers) toutes les propriétés et revenus dont elle peut disposer, ainsi qu'elle fait
pour toutes les autres dettes ⁵. »

En PRUSSE, la Verordnung wegen künftiger Behandlung des gesarnmten Staats-
schuldenwesens du 17 janvier 1820, § III, stipule que la dette d'État est garantie
par « das gesammte Vermogen und Eigenthum des Staats... im ganzen Um-
fange der Monarchie⁶... ». La loi du 11 mai 1898, § 16, établit : « Alle Einnah-
men des Staates werden fur Rechnung der Staats-Finanzverwaltung als De-
ckungsmittel fur den gesammten Ausgabebedarf des Staates erhoben... »

Les dettes d'État peuvent comporter des gages complémen-
taires spéciaux, mais dans tous les cas elles sont toujours assu-
rées par toutes les ressources de l'État, par tout le patrimoine de
l'État.

Ce principe fut établi au début même du développement du crédit
public contemporain.

En RUSSIE, l'oukase du 2 avril 1789, autorisant le premier emprunt de la Rus-
sie (conclu en Hollande), stipulait : « Nous donnons en gage du capital demandé
lors de cette négociation et des intérêts tous nos revenus pour la somme emprun-
tée, et en particulier les droits de douane esthoniens et livoniens des villes de
Riga, de Pernau, de Rêvai et de Narva pour les marchandises importées et ex-
portées. »

Le contrat de l'emprunt russe de 1798 stipule, § 10 : «... En assurance for-

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1. P. FAUCHILLE, loc. cit., t. I, p. 2-me, p. 770 et suiv. ; t. I, p. 3-me, p. 366 et
suiv.

2. Cours. Théorie du crédit public, 6^e éd., Paris, 1922, p. 30.

3. Traité de droit constitutionnel, 2^e éd., 1923, t. III, § 79, p. 385.

4. W. ROSCHER, Finanzwissenschaft, 5^e éd., 1901, 2 Hlb., p. 272.

5. G. JÈZE, Budget, p. 295-296 ; IDEM, Technique du crédit public, p. 418-419.

6. A. MOSER, Die Capitalanlage in Werthpapieren, Stuttgart, 1862, p. 137.

43

melle de notre volonté impériale de payer fidèlement intérêt et capital, nous
plaçons en gage tous les revenus du trésor de notre empire et en particulier ceux
provenant de l'impôt sur les boissons, de l'entrée et de la sortie des marchan-
dises dans les douanes de Livonie et d'Esthonie et de la ville de Saint-Péters-
bourg. »

PRUSSE, Verordnung du 17 janvier 1820, § III¹ : « Fur die sämmtlichen jetzt
vorhandenen und in den von Uns vollzogenen Etat angegebenen Staatssrhulden
und deren Sicherkeit, insoweit letztere nicht schon durch Spezialhypotheken
gewährt ist, garantiren Wir hierdurch fur Uns und Unsere Nachfolger in der
Krone, mit dem gesammten Vermögen und Eigenthume des Staats, insbesondere
mit den sàmmtlichen Domànen, Forsten und sacularisirten Gûtern im ganzen
Umfange der Monarchie... »

Le patrimoine de l'État consiste non seulement dans les do-
maines et autres propriétés et biens de l'État, mais aussi et sur-
tout dans les moyens financiers de l'État, ressortant à la juri-
diction du gouvernement, laquelle s'exerce dans les limites d'un
territoire nettement déterminé.

Th. FUNCK-BRENTANO et Albert SOREL² : « On définira l'État l'ensemble des
institutions par lesquelles les nations sont parvenues à organiser leurs forces et
à maintenir l'ordre public à l'intérieur de frontières déterminées ».

A. MERIGNHAC³ : « Le territoire étatique doit être permanent et fixe...
La puissance étatique ne peut donc se baser que sur un territoire nettement
déterminé et limité ; la notion même d'État implique l'existence de ce territoire,
support matériel de la souveraineté; l'État ne se conçoit que territorial... »

R. PHILLIMORE ⁴ : « A State may be defined as the union of a determinable terri-
tory with a determinable people combined politically, that people enjoying
independence from habituai external human control. »

A. S. HERSHEY⁵ : « A State is a permanent association of people politically or-
ganized upon definite territory... »

M. HUBER⁶ : « Der Staat, das ist die Organisation die über Menschen auf ei-
nem bestimmten Gebiet Befehlsmacht zu eigenem Recht hat... »

R. THOMA7 : «Der Staat im strengen Sinne ist... die... souverane Gebiets-
kdrperschajt. »

Le rôle du territoire d'État consiste en ce qu'il détermine les
limites matérielles dans lesquelles s'exerce le pouvoir suprême du
gouvernement.

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1. 0. SCHWARZ et G. STRUTZ, Der Staatshaushalt und die Finanzen Preussens,
1904, t. III, p. 46.

2. Précis du droit des gens, 2^e éd., Paris, 1887, p. 13.

3. Traité de droit public international, Paris, 1907, t. II, p. 357 ; v. aussi F. DES-
PAGNET, Cours de droit international public, 3^e éd., revue par Ch. DE BoEck,
Paris, 1906, p. 78 (4^e éd., Paris, 1910).

4. Commentaries upon international law, 3^e éd., Londres, 1879, vol. I, p. 81 ;
v. aussi W. E. HALL, International law, 6^e éd., 1909, p. ïv.t.

5. The essentials of international public law, 1912, p. 97.

6. Loc. cit., p. 25.

7. V° Allgemeine Staatslehre, Handwort. der Staatswiss., 4^e éd., t. VII,
p. 749 ; même formule chez F. v. LISZT, l. c., 6e éd., t. I, § 5, II ; JELLINEK,
/. c., ch. v. in fine.

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L. DUGUIT : « ... Le rôle du territoire dans la constitution des États mo-
dernes : il est la limite matérielle de l' action effective des gouvernants. Il est cela,
il est tout cela et il n'est que cela¹ ». « Le territoire est ainsi la partie du globe sur
laquelle le gouvernement peut exercer sa puissance de contrainte, organiser et
faire fonctionner les différents services publics ² ». « L'attribution exclusive d'un
territoire à une collectivité est indispensable pour qu'elle soit un État et cela
parce qu'autrement elle ne pourrait avoir la puissance politique. En d'autres
termes, l'exclusivité du territoire est la condition de la puissance politique ³ ».

Les moyens financiers dont l'État dispose en vertu de ses droits
souverains constituent, au même titre que les domaines et autres
biens et propriétés, le patrimoine de l'État sur lequel est basé son
crédit. Ces droits souverains s'étendent, d'une part, à tout ce qui
se trouve dans les limites du territoire de l'État, et, d'autre part,
à la population de ce territoire, que le gouvernement fait participer
par le moyen des impôts, monopoles, etc., aux dépenses d'État.

A. MOSER ⁴ : « Als Sicherkeitsobjecte für die Staatschuld kommen in Betracht :
1) das Staatsvermögen im engern Sinne, 2) die Steuerkräfte der Staatsangehö-
rigen ». Ce principe fut formulé, par exemple, par la loi BAVAROISE du 22 juillet
1819 ⁵ et parle « Staatsschuldenstatut » de WURTEMBERG du 22 février 1837⁶.

Les emprunts des provinces prussiennes ⁷ : « Für die Sicherheit der Anleihen
haftet die Provinz mit seinem Vermögen und mit seiner gesammten Steuerkraft. »

Le ministre des Finances français, M. CLÉMENTEL, a présenté en 1924 à la
Chambre des députés l'Inventaire de la situation financière de la France au début
de la treizième législature ⁸. Dans le « Bilan de la France », arrêté au 31 juillet 1924,
on trouve dans l'actif, entre autres choses, le poste suivant : « Créances de la
Nation correspondant au capital des impôts » : impôts permanents — 596 milliards
de francs papier; impôts non permanents — 3,5 milliards de francs papier;
la somme totale de l'actif — 796,8 milliards de francs ; la somme totale du pas- .
sif (sans dette politique extérieure) — 660,3 milliards de francs.

LES DETTES D'ÉTAT GRÈVENT LE TERRITOIRE DE L'ÉTAT DÉBITEUR

De ce qui vient d'être dit il résulte que la dette publique grève
le territoire de l'État. Nous n'entendons pas par là que la terre
soit hypothéquée, ni que son sol, comme objet physique ayant une
valeur commerciale, serve de gage d'une façon quelconque. Ce sont

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1. Manuel de droit constitutionnel, 2^e éd., Paris, 1911, p. 68.

2. Ibid._t p. 69.

3. Traité de droit constitutionnel, 2^e éd., t. II, p. 47. V. aussi L. OPPENHEIM,
International law, a treatise, vol. I, Peace, 3^e éd., Londres, 1920, p. 305-306;
W.SCHOENBORN, loc. cit., p. 10; Dr. Walter HEINRICH, Théorie des Staats-
gebildes, entwickelt aus der Lehre von den lokalen Kompetenzen der Staatsperson,
Vienne et Leipzig, 1922, p. 27 ; G. B. DAVIS, The elements of international law,
New-York, 1900, p. 35 ; J. B. SCOTT, The American Institute of International
Law, its declaration of the rights and duties of nations, Washington, 1916, p. 88.

4. Loc. cit., p. 91.
5.1bid.,p. 187.

6. Ibid., p. 250.

7. Jahrbuch der Berliner Börse, 1914-1915, passim.

8. Paris, 1924, Imprimerie nationale, 273 p.

45

les ressources financières de l'État (ressources relevant du droit
privé — domaines et entreprises d'État — et ressources relevant
du droit public — impôts, monopoles, etc.) dans les limites du
territoire déterminé qui sont grevées ; ce n'est que dans ce sens-
que la dette d'État grève le territoire de l'État débiteur.

SELOSSE ¹ : « Les dettes d'un État doivent être considérées comme hypothé-
quées sur son territoire... »

PANDECTES FRANÇAISES ² : « Les dettes d'États sont inhérentes au sol et non
pas personnelles au souverain. »

Traité FRANCE-WESTPHALIE du 14 janvier 1810 ³, art. 6 : « Les dettes de
toute nature dont le pays de Hanovre est grevé... »

Traité FRANCE-Prince Primat de FRANCFORT du 16 février 1810 ⁴, art. 8 :
« Les dettes de toute nature dont peuvent être grevés les pays... »

Même formule dans les traités FRANCE-BAVIÈRE du 28 février 1810 ⁵, art. 11 ;
FRANCE-WURTEMBERG du 24 avril 1810 ⁶, art. 7; FRANCE-HESSE-DARMSTADT
du 11 mai 1810", art. 8 ; FRANCE-BADE du 7 septembre 1810 ⁸, art. 66.

Traité SUÈDE-DANEMARK du 14 janvier 1814 ⁹, art. VI : « ... comme la tota-
lité de la dette de la Monarchie danoise repose aussi bien sur le royaume de Nor-
vège que sur les autres parties du royaume..., au payement de laquelle tous les
États de ce royaume, jusqu'à la cession de la Norvège, sont engagés... »

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1. Loc. cit., p. 168.

2. V° Annexion et démembrement de territoire, n° 261, cité par APPLETON, loc~

cit., p. 115.

3. DE GLERCQ, t. II, p. 306 ; M. N. R., t. I, p. 235 et suiv.

4. DE CLERCQ, t. II, p. 311 ; M. N. R., t. I, p. 241 et suiv.

5. DE CLERCQ, t. II, p. 314 ; M. N. R., t. I, p. 251 et suiv.

6. DE CLERCQ, t. II, p. 331 et suiv.

7. DE CLERCQ, t. II, p. 333 et suiv.

8. DE CLERCQ, t. II, p. 339 et suiv.

9. M. N. R.,t. I, p. 669.